C-428/99, H. van den Bor BV, arrest van 8 januari 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG van 8 januari 2002, zaak C-428/99, H. van den Bor BV / Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau.
Betrokken departementen Alle departementen, ISO
Sleutelwoorden Landbouw - Bestrijding van boviene spongiforme encefalopathie - Bevoegdheid van lidstaten - Schadeloosstelling veehouders naar aanleiding van het doden van Britse kalveren in het kader van boviene spongiforme encefalopathiecrisis in maart 1996.
Beleidsrelevantie Dit arrest geeft aan, samen met het arrest in de zaak Denkavit (C-507/99), de ruimte die de lidstaten hebben om, naast communautaire maatregelen, zelfstandig nationale maatregelen vast te stellen in crisisituaties, in het bijzonder in het kader van dierziektenbestrijding. De reikwijdte van de nationale bevoegdheden wordt in dit arrest uitdrukkelijk gekoppeld aan het bijzonder karakter van vrijwaringsmaatregelen.
Samenvatting van feiten, redeneringen en dictum In deze zaak draait het om de vergoeding die aan Van den Bor BV werd toegekend in verband met de opkoop van Britse kalveren die wegens de BSE-crisis niet langer op de markt mochten worden gebracht, gelet op het gevaar voor de volksgezondheid en de bescherming van het consumentenvertrouwen. Bij besluit van 3 april 1996 heeft de Minister van LNV bepaalt dat uit het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde kalveren zouden worden gedood. Ook is op 3 april de Regeling tegemoetkoming schade kalvereigenaren BSE 1996 vastgesteld en op 9 april 1996 in werking getreden.
Aanvankelijk was de schadevergoeding gebaseerd op de waarde in het economisch verkeer voordat de crisis uitbrak. Vervolgens is (stapsgewijs) in de regeling opgenomen dat wanneer in Europese regelgeving een bedrag voor de tegemoetkoming is opgenomen, dit Europese bedrag bepalend is. Naast puur veterinaire maatregelen trof de Europese Commissie een bijzondere voorziening in de vorm van Verordening (EG) nr. 717/96 van de Commissie van 19 april 1996 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt in België, Frankrijk en Nederland. In deze verordening werd een bedrag voor de tegemoetkoming opgenomen.
Bij de aankoopbevestiging van de kalveren van Van den Bor BV door het Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau (VIB) is uitgegaan van het bedrag voor de tegemoetkoming zoals volgens Verordening (EG) nr. 717/96 is vastgesteld en niet van de verklaring van de kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, die abusievelijk gebaseerd was op een taxatie en normbedragen volgens de oorspronkelijke Regeling tegemoetkoming schade kalvereigenaren BSE 1996. Bij de behandeling van deze zaak heeft het CBB een drietal prejudiciële vragen gesteld. Kern van deze vragen was of:
De Nederlandse regering heeft in de procedure aangegeven dat de opkoopregeling een veterinaire maatregel is die een onlosmakelijk onderdeel vorm van het pakket van vrijwaringsmaatregelen dat Nederland heeft getroffen om de risico's van BSE te beperken. De schadeloosstelling waarin de opkoopregeling voorziet was noodzakelijk om te voorkomen dat veehouders in de verleiding kwamen om hun dieren aan de verplichte doding te ontkomen. De Europese Commissie heeft in haar interventie gesteld dat de Nederlandse autoriteiten onbevoegd een nationale interventiemaatregel hebben vastgesteld die erop gericht was het prijspeil op de nationale rundvleesmarkt te ondersteunen. Daarmee worden de gemeenschappelijke marktordening van Verordening (EEG) nr. 805/68 en de Europese staatssteunregels doorkruist. doorkruist, maar ook worden de Europese voorschriften inzake staatssteun geschonden.
Het Hof begint met een herhaling van het verbod op doorkruising van gemeenschappelijke marktordeningen: lidstaten dienen zich te onthouden van elke maatregel die de strekking heeft af te wijken van een gemeenschappelijke marktordening of er inbreuk op maakt. Ook zijn regelingen verboden die aan de goede werking daarvan in de weg staan, zelfs als de desbetreffende materie niet door de gemeenschappelijke marktordening uitputtend wordt geregeld (zaak C-1/96, Compassion in World Farming, punt 41).
Vervolgens bevestigt het Hof dat kalveren ook vallen onder de gemeenschappelijke marktordening in de sector rundvlees. Tegelijk met deze bevestiging, constateert het Hof dat richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, van toepassing is op kalveren. Het Hof gaat vervolgens in op de bevoegdheden die een lidstaat heeft op grond van richtlijn 90/425.
Eerst bevestigt het Hof dat een lidstaat gemachtigd is om het doden van een dier te gelasten wanneer wordt geconstateerd dat er verwekkers aanwezig zijn van een ziekte of zoönose. Dit volgt uit artikel 8, eerste lid, sub a van Richtlijn 90/425.Vervolgens toetst het Hof feitelijk of in onderhavig geval sprake is van een ziekte die onder de werking van de richtlijnen 82/894/EEG en 90/425/EEG valt. Onder verwijzing naar de zaak Verenigd Koninkrijk/Commissie C-180/96 R, stelt het Hof vast dat BSE een zodanige ziekte was dat de lidstaten inderdaad gerechtigd waren het doden van op hun grondgebied aanwezige kalveren uit het Verenigd Koninkrijk te gelasten.
Daarna volgt het Hof de redenering van Advocaat-Generaal Jacobs: de omstandigheid dat de lidstaten bevoegd waren om het doden van dieren te gelasten, impliceert dat zij ook bevoegd waren om de schadeloosstelling van de door deze maatregel getroffen veehouders te regelen. Daarbij neemt het Hof het standpunt van Nederland en de Advocaat-Generaal over dat veehouders de herkomst van hun dieren zouden verheimelijken wanneer er geen billijke vergoeding wordt verschaft.
De communautaire regelgeving op het terrein van de gemeenschappelijke marktordening doet hier volgens het Hof niets aan af. De Gemeenschap is zelf bevoegd om buitengewone maatregelen te treffen ter ondersteuning van de betrokken markten (artikel 23 van Verordening (EEG) nr. 805/68. Indien de Gemeenschap zo'n maatregel treft, dan moeten de lidstaten in voorkomend geval hun eigen maatregelen wijzigen opdat deze de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening niet aantasten.
Een schadeloosstelling zoals voorzien in de Nederlandse regeling vervalst weliswaar de mededinging, maar valt niet onder het principiële verbod van staatssteun in de landbouwsector zoals geformuleerd in artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 805/68, noch onder de daarmee samenhangende verplichting tot voorafgaande kennisgeving ex artikel 93, lid 3, EG-verdrag (thans artikel 88, derde lid, EG). Dit komt omdat de schadeloosstelling een zuiver bijkomstig is bij een overeenkomstig artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425/EEG vastgestelde maatregel waarbij het doden van dieren wordt gelast.
Het Hof preciseert overigens dat bij dit type maatregelen conform artikel 8, lid 1, sub a, derde alinea, richtlijn 90/425/EEG, de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten en de Europese Commissie onmiddellijk schriftelijk hierover dienen te informeren. Deze informatieplicht strekt ertoe de Commissie in de gelegenheid te stellen om te onderzoeken of de nationale vergoedingsmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke marktordening in de betrokken sector. Op basis van dit onderzoek zal de Commissie in voorkomend geval met de betrokken lidstaat een passende oplossing kunnen zoeken. In dergelijke gevallen wordt de verhouding tussen lidstaat en Commissie ingevuld door de regel van artikel 5 EG-verdrag (thans artikel 10 EG).
De vraag van het Cbb of het gemeenschapsrecht, in het bijzonder Verordening (EG) nr. 717/96, zoals gewijzigd, eraan in de weg staat dat het bedrag van de aan de veehouders te betalen vergoeding op basis van nationale bepalingen wordt vastgesteld, wordt door het Hof positief beantwoord. De Nederlandse autoriteiten kunnen vanaf de datum waarop Verordening (EG) nr. 717/96 van toepassing werd, geen kalveren meer aankopen op basis van nationale vergoedingsmaatregelen. Dit volgt volgens het Hof in het bijzonder uit artikel 1 van Verordening (EG) nr. 717/96. Bij de toetsing van de feiten van het geding constateert het Hof dat het bedrag van de aan Van den Bor verschuldigde vergoeding gebaseerd moet worden op de voorschriften van Verordening (EG) nr. 717/96.
Het Hof van Justitie verklaart voor recht dat de Nederlandse bevoegd waren om:
doch niet bevoegd waren om:
Korte analyse In deze zaak komt uitdrukkelijk aan de orde de reikwijdte van de bevoegdheden van de lidstaten om in crisissituaties zelfstandig nationale maatregelen te treffen.
In essentie kan een lidstaat bij een (veterinaire) crisis op grond van een toepasselijke vrijwaringsclausule zelfstandig optreden, mits de Europese Commissie hierover met gezwinde spoed wordt geïnformeerd. In beginsel houdt de zelfstandige bevoegdheid van de lidstaat op vanaf het moment waarop communautaire regelgeving van kracht is, zelfs als deze communautaire regelgeving met terugwerkende kracht werkt. De nationale regelgeving zal zich vanaf dat moment moeten conformeren aan de Europese regelgeving. Deze systematiek maakt duidelijk dat zelfstandig nationaal optreden in crisisgevallen zeker mogelijk blijft. Advocaat-Generaal Jacobs en ook het Hof bleken gevoelig voor het effectiviteitsargument en de noodzaak om zeer snel te handelen.
Opmerkelijk aan de uitspraak is dat strikt genomen niet alleen de bestrijdingsmaatregel zelf, maar ook daarmee verbonden schadeloosstelling toegestaan is en ook onder de reikwijdte van de vrijwaringsclausule valt. In overweging 44 geeft het Hof uitdrukkelijk aan dat wanneer een dergelijke schadeloosstelling zuiver bijkomstig is aan de bestrijdingsmaatregel (in dit geval de verplichting tot het doden van dieren), er geen sprake kan zijn van een steunmaatregel die voorafgaand krachtens artikel 88, derde lid, EG had moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Ook stuit een dergelijke maatregel niet op het principiële verbod van staatssteun in de rundvleessector zoals in de marktordening is neergelegd. Het Hof kwalificeert de schadeloosstelling niet als steunmaatregel.
Eén en ander lijkt volgens de uitspraak wel nauw samen te hangen met verplichting van de lidstaat om de Europese Commissie onmiddellijk te informeren over de geconstateerde feiten, de genomen beslissingen en de redenen daarvoor. Deze kennisgeving geeft de Europese Commissie een instrument in handen om het optreden van de lidstaat te controleren en op grond van artikel 10 EG tot een billijke oplossing te komen. Hoewel het Hof de door Nederland gehanteerde termijn niet vindt rijmen met de verplichting om "onmiddellijk" te informeren, heeft het Hof bepaalt dat deze termijn de bevoegdheid van de lidstaat onverlet laat.
Eerste inventarisatie van de mogelijk effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De Nederlandse overheid heeft in geval van crisis en wanneer de toepasselijke Europese regelgeving een vrijwaringsclausule kent, de bevoegdheid om op grond van de vrijwaringsclausule niet alleen de daadwerkelijke bestrijdingsmaatregelen voor de crisis vast te stellen, maar ook zuiver bijkomstige compensatiemaatregelen. Er moet dan wel een zeer duidelijke band bestaan tussen de bestrijdingsmiddel als zodanig en de bijkomstige maatregel. De bijkomstige maatregel zal de effectiviteit van de bestrijdingsmaatregel moeten ondersteunen. Daarnaast is een onmiddellijke of zeer snelle kennisgeving aan de Europese Commissie over de vrijwaringsmaatregel en de bijkomstige maatregel noodzakelijk. Dit om elke risico van onverbindendheid van de maatregel te vermijden.
Het bovenstaande leidt tot de volgende aandachtspunten bij de formulering van wetgeving en uitvoering daarvan:
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en dit fiche ter kennisneming aan alle ministers en aan het Interdepartementaal Steun Overleg (ISO).
