C-435/97, World Wildlife Fund (WWF), arrest van 16 september 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJ EG 16 september 1999, zaak C-435/97, World Wildlife Fund (WWF) e.a. tegen Autonome Provinz Bozen e.a.
Betrokken departementen VROM, V&W
Sleutelwoorden Milieu - Richtlijn 85/337/EEG - Beoordeling van milieueffecten van bepaalde openbare en particuliere projecten
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In dit arrest gaat het om de herstructurering van een Italiaans, in eerste instantie militair, vliegveld (Bolzano) dat moet worden uitgebouwd tot een voor commerciδle doeleinden geschikte luchthaven. In deze herstructurering was voorzien door het Landesentwicklungs- und Raumordnungsplan (regionaal plan voor ontwikkeling en ruimtelijke ordening) dat bij wet nr. 3 van de autonome provincie Bolzano van 18 januari 1995 was goedgekeurd. Deze wet verlangde onder meer dat een onderzoek werd verricht naar de gevolgen voor het milieu. Vaststaat dat dit onderzoek niet de -in de EG richtlijn 85/337/EEG (hierna: MER-richtlijn)- bedoelde procedure was. De wet van de provincie Bolzano uit 1992 tot invoering van een milieueffectbeoordelingsprocedure bepaalt dat een uitbreiding of de verbouwing van een bestaand vliegveld onder artikel 2, lid 2, van die wet valt. De wet van de provincie Bolzano verlangt een milieueffectbeoordeling van hetzij projecten die de in bijlage II van die wet genoemde drempelwaarden met 20% overschrijden, hetzij van projecten waarvoor bijlage I bij die wet in een dergelijke procedure voorziet. Voor vliegveldprojecten bevat bijlage II van die wet geen drempelwaarde terwijl bijlage I bij die wet enkel een beoordeling vereist voor vliegveldprojecten met een start- en landingsbaan van ten minste 2100 meter. Het ging bij deze herstructurering om een verlenging van de start- en landingsbaan tot 1400 meter.
Omwonenden van het vliegveld Bolzano en twee milieubewegingen stelden beroep in tegen onder meer vergunningverlening voor het plan tot herstructurering van het vliegveld door het hoofd van het provinciebestuur. Dit omdat het project wegens zijn aard en ligging aanzienlijke gevolgen voor het milieu kon hebben en daarom aan een milieueffectbeoordeling krachtens de artikelen 2, lid 1 en 4, lid 2, MER-richtlijn had moeten worden onderworpen. Verweerders stelden echter dat het hier ging om een project van beperkte omvang dat geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft aangezien het juist beoogt het luchtverkeer te verbeteren. Daarnaast stelden zij dat het project onder bijlage II van de wet van de provincie Bolzano viel en dat die bijlage is vastgesteld binnen de grenzen van de beoordelingsmarge van artikel 4, lid 2, MER-richtlijn. Ten slot voerden zij aan dat de uitzonderingen genoemd in artikel 1, leden 4 en 5, MER-richtlijn van toepassing zijn.
Het Hof constateert dat de lidstaten een beoordelingsmarge hebben en andere methoden kunnen gebruiken om de projecten te specificeren die aan een m.e.r.-beoordeling moeten worden onderworpen. De MER-richtlijn sluit dus niet een methode uit die erin bestaat, dat op basis van een individueel onderzoek van het betrokken project of krachtens een nationale wetgevende handeling een in bijlage II bij de richtlijn bedoeld specifiek project als niet onderworpen aan de milieueffectbeoordelingsprocedure wordt aangewezen.
Deze marge volstaat echter niet om een bepaald project categoraal van de beoordelingsprocedure uit te sluiten; evenmin mag de gebruikte methode afbreuk doen aan de doelstelling van de richtlijn, te weten dat geen enkel project dat aanzienlijke milieueffecten in de zin van deze richtlijn kan hebben, van de beoordeling wordt uitgesloten, tenzij het specifieke project op grond van een algemene beoordeling kon worden geacht niet een aanzienlijk milieueffect te hebben.
Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of de bevoegde autoriteiten, op basis van het door hen verrichte individuele onderzoek op grond waarvan het hier in geding zijnde specifieke project van de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure is uitgesloten, de aanzienlijke milieueffecten van dit project overeenkomstig de richtlijn juist hebben beoordeeld.
Daarnaast oordeelt het Hof dat niets zich ertegen verzet dat de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure in een bestaande of in te stellen nationale procedure wordt ge∩ntegreerd, mits de doelstellingen van de richtlijn worden geδerbiedigd en mits de alternatieve procedure maar voldoet aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 tot en met 10 MER-richtlijn.
Voorts bepaalt het Hof dat een wet niet kan worden geacht een project in detail te hebben aangenomen in de zin van artikel 1, lid 5, richtlijn, wanneer zij in de eerste plaats niet betrekking heeft op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen, doch integendeel voorschrijft dat er nadien een onderzoek naar moet worden verricht, en, in de tweede plaats, de vaststelling van andere handelingen vergt om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken.
Een vliegveld dat zowel voor de burgerluchtvaart als voor de militaire luchtvaart kan dienen, doch dat hoofdzakelijk voor commerciδle doeleinden wordt gebruikt, valt binnen de werkingssfeer van de richtlijn (artikel 1, lid 4). Dat volgt uit de restrictieve uitleg van het artikel dat bepaalt dat enkel projecten die hoofdzakelijk voor defensiedoeleinden zijn bestemd, van de verplichting tot beoordeling van de milieueffecten kunnen worden uitgezonderd.
Tot slot constateert het Hof dat de artikelen 4, lid 2 en 2, lid 1, MER-richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer de wetgevende of bestuurlijke autoriteiten van een lidstaat de bij die bepalingen toegekende beoordelingsmarge hebben overschreden, particulieren zich voor de rechterlijke instanties van een lidstaat op de bepalingen kunnen beroepen om te bereiken, dat de nationale autoriteiten de ermee strijdige nationale regels of maatregelen buiten toepassing laten.
Korte analyse Het arrest bouwt voort op eerdere rechtspraak, waaruit blijkt dat het ongemotiveerd uitsluiten van de milieueffectbeoordelingsplicht van een of meer (delen van) categorieδn bijlage II-projecten, dan wel wijzigingen van dergelijke projecten, zich niet verdraagt met de MER-richtlijn (zie onder meer HvJEG zaak C 133/94, Commissie/Belgiδ, Jur. 1996, p. I-2323; HvJEG zaak C-72/95, Kraaijeveld, Jur. 1996, p. I-5403 en HvJEG zaak C-301/95, Commissie/Duitsland, Jur. 1998, p. I-6135). Ook blijkt zulks uit het na dit arrest gewezen arrest van 21 september 1999 zaak C 382/96, Commissie/Ierland (n.n.g.).
Nieuw is dat het Hof zich nu ook uitlaat over hoe die beoordeling in zijn werk moet gaan. In het onderhavige geval was door middel van een speciale wet de beoordeling van artikel 4, lid 2, MER-richtlijn gemaakt, in plaats van door een individueel onderzoek resulterend in een individuele beschikking. Het Hof zegt dat dat op zichzelf kan, omdat de lidstaten wat dit betreft een beoordelingsmarge hebben, zolang dan de wetgever maar precies in staat is te beoordelen, welke gevolgen het project voor het milieu kan hebben; alle milieueffecten van het project moeten worden beoordeeld en het publiek moeten betrokken zijn geweest bij deze wettelijke milieueffectbeoordeling. De rechter moet beoordelen of dit het geval was. Bovendien moet deze alternatieve beoordelingsprocedure wel voldoen aan de eisen van de MER-richtlijn. Dat was in casu niet het geval. Zo zijn de effecten van het project inzake geluid en lucht niet onderzocht en is het publiek niet bij de procedure betrokken geweest. Daarmee wordt gehandeld in strijd met artikel 3 respectievelijk 6 MER-richtlijn.
Voorts wordt in het arrest duidelijkheid verschaft over de reikwijdte van artikel 1, leden 4 en 5, MER-richtlijn waarin de toepassing van de MER-richtlijn in bijzondere situaties wordt uitgesloten.
In artikel 1, lid 4, van de MER-richtlijn, worden defensie-activiteiten zijn uitgesloten. Het onderhavige vliegveld wordt behalve voor civiele ook voor militaire doeleinden gebruikt. Het Hof oordeelt dat bepalend is de vraag welk doel het hoofddoel is. In casu was het civiele gebruik het hoofddoel. Daarom kon de provincie Bolzano op artikel 1 lid 4 geen beroep doen om onder de MER uit te komen.
Ook stelt het Hof strenge eisen om een groot, vrij uniek in de zin van eenmalig, project (zoals de aanleg of uitbreiding van een grote luchthaven) door middel van een specifieke wet uit te sluiten van de MER-plicht. Artikel 1, lid 5, van de MER-richtlijn lijkt de wettelijke fictie in te houden, dat de doelstelling van de MER-richtlijn met een specifieke nationale wet kan worden bereikt ("aangezien de doelstelling ... worden bereikt"). Het Hof is echter van oordeel dat een beroep op artikel 1, lid 5 alleen mogelijk is als binnen de wetgevingsprocedure aan alle formele en materiδle eisen van de MER-richtlijn wordt voldaan.
Als laatste bevestigt het Hof nog het belangrijke punt van de Kraaijeveld-arrest (punt 59) dat de nationale rechter moet nagaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van zijn beoordelingsvrijheid is gebleven binnen het kader van de richtlijn. Opnieuw bekijkt het Hof daarbij niet of een richtlijnbepaling "onvoorwaardelijk of voldoende nauwkeurig is". Het Hof grijpt daarbij wederom terug op het arrest HvJEG zaak 51/76, VNO (Jur. 1977. p. 113) waarin de nationale rechter wordt opgedragen een "objectieve rechtmatigheidstoetsing" van de nationale wetgeving uit te voeren, dat wil zeggen wanneer het gemeenschapsrecht op enigerlei wijze overheidsoptreden aan rechtens toetsbare grenzen heeft onderworpen.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk Het arrest lijkt gevolgen te kunnen hebben voor (1) het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en (2) de (ook in Nederland gebruikte) methode om grote (en vrij unieke) projecten op grond van artikel 1, lid 5, MER-richtlijn door middel van een specifieke nationale wet uit te sluiten van de MER-plicht.
Met betrekking tot het eerste punt kan worden opgemerkt dat het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (delen van) categorieδn bijlage II-projecten zonder meer van de MER-beoordelingsplicht uitsluit. Onderzocht moet worden in hoeverre dit strookt met de door het Hof gestelde eis dat lidstaten een milieueffectbeoordeling in abstracto dienen uit te voeren wanneer zij bijlage II-projecten in hun nationale wetgeving op voorhand van een milieueffectbeoordelingsplicht willen vrijwaren (bijvoorbeeld door het stellen van drempelwaarden).
Met betrekking tot het tweede punt: in de toekomst zal, uitdrukkelijker dan nu het geval is, de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 1, lid 5, MER-richtlijn alleen ingezet kunnen worden als uit de 'project' wet zelf blijkt dat een -op zich MER-plichtig- project tot in detail, net zo nauwkeurig als in een normale vergunning, geregeld is; alle milieueffecten van het project moeten zijn beoordeeld en het publiek moet betrokken zijn geweest bij deze wettelijke milieueffectbeoordeling.
Voorstel voor behandeling De ICER-V zendt het fiche met het bijbehorende arrest aan de ICER-U teneinde te onderzoeken in hoeverre het Besluit milieu-effectrapportage 1994 in overeenstemming is met het arrest.
Ook wordt de ICER-U verzocht na te gaan of aanwijzingen en of een checklist moeten worden opgesteld waarop, mede met het oog op dit arrest, gelet moet worden bij het -in de toekomst- inzetten van artikel 1, lid 5, MER-richtlijn.
