C-441/99, Soghra Gharehveran, arrest van 18 oktober 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 18 oktober 2001, zaak C-441/99, Riksskatteverket tegen Soghra Gharehveran
Betrokken departementen Alle
Sleutelwoorden Richtlijn 80/987/EEG - Onderlinge aanpassing van wetgevingen der lidstaten inzake bescherming van werknemers bij insolventie van werkgever - Draagwijdte van uitsluiting ten aanzien van Zweden in punt G. van afdeling I van bijlage bij richtlijn - Aanwijzing van staat als schuldenaar van gewaarborgde loonvorderingen - Gevolgen voor werking van richtlijn 80/987
Beleidsrelevantie Uit dit arrest blijkt dat de overheid rekening moet houden met een mogelijk rechtstreekse werking van richtlijnbepalingen waarvan door het Hof van Justitie eerder werd vastgesteld dat deze wegens hun discretionaire karakter geen rechtstreekse werking hebben. Het Hof komt hiermee niet terug op een eerder arrest, maar maakt duidelijk dat rechtstreekse werking afhankelijk kan zijn van de wijze waarop de desbetreffende lidstaat uitvoering heeft gegeven aan een richtlijn. Dat betekent dat de wijze waarop een lidstaat een richtlijn heeft geïmplementeerd van invloed zijn op de vraag of een particulier zich tegenover die lidstaat rechtstreeks kan beroepen op een bepaling van die richtlijn, terwijl een particulier zich tegenover een andere lidstaat wegens de daar bestaande omzettingssituatie niet kan beroepen op dezelfde richtlijnbepaling. Uit het arrest blijkt dat rechtstreekse werking met name kan ontstaan wanneer de aanspraken die de richtlijn aan de desbetreffende particulieren beoogt toe te kennen, krachtens nationaal recht geldend kunnen worden gemaakt jegens een overheidsorgaan. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat rechtstreekse werking ontstaat als de nationale omzettingsmaatregelen volledig invulling hebben gegeven aan de discretionaire vrijheid zoals geboden door de richtlijn.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Gharehveran was werkzaam bij een Zweeds restaurantbedrijf. Zij verrichtte er als werkneemster bepaalde accountantswerkzaamheden. Haar echtgenoot bezat alle aandelen in de vennootschap.
Naar aanleiding van de faillietverklaring van het restaurant vorderde Gharehveran overeenkomstig de lönegarantilag (Zweedse wet gewaarborgd loon) betaling van loon. De curator wees het verzoek af, aangezien zij een naaste verwant was van degene die de failliet gegane onderneming waarbij zij in dienst was geweest, in eigendom had.
De lönegarantilag vormde de omzetting in nationaal recht van richtlijn 80/987 van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals gewijzigd bij de toetreding van Zweden (PB 1980, L 283, blz. 23; PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1). De richtlijn beoogt de werknemers een minimumbescherming te bieden bij insolventie van de werkgever. Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om door middel van waarborgfondsen de krachtens de richtlijn gewaarborgde loonaanspraken honoreren. Voor de organisatie en het functioneren van deze waarborgfondsen bevat de richtlijn bijzondere voorschriften. Artikel 1 van de lönegarantilag bepaalt, dat de staat instaat voor de voldoening van de loonaanspraken die werknemers hebben op werkgevers die failliet zijn verklaard. Deze waarborg gold echter alleen voor werknemers die zelf geen aandelen bezaten of wier naaste verwanten geen aandelen bezaten.
De Zweedse rechter stelde vast dat de Zweedse wet, door ook naaste verwanten van aandeelhouders uit te sluiten van het recht op loondoorbetaling, een beperking ten aanzien van de kring van rechthebbenden bevatte die niet wordt toegelaten door de omschrijving in de richtlijnbijlage. Omdat de Zweedse wet dus een onjuiste omzetting van de richtlijn vormde, rees de vraag vervolgens of Gharehveran van de Staat, in casu de belastingdienst, de betrokken betaling kon vorderen door zich rechtstreeks op de richtlijn te beroepen.
Het Hof had namelijk in zijn arresten van 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jur. 1991, blz. I-5357), en 16 december 1993, Wagner Miret (C-334/92, Jur. 1993, blz. I-6911), aan de betrokken richtlijnbepaling in de desbetreffende context elke rechtstreekse werking ontzegd. Volgens de belastingdienst was de omstandigheid dat het Koninkrijk Zweden de staat had aangewezen als schuldenaar van de gewaarborgde loonvorderingen, in dat opzicht niet van invloed.
Het Hof overwoog in de genoemde arresten onder meer dat de richtlijnbepalingen de lidstaten een ruime beoordelingsmarge voorbehouden met betrekking tot de aanwijzing van het orgaan dat de waarborg verschuldigd is alsmede de organisatie, de werking en de financiering van de waarborgfondsen. Bij volledig ontbreken van omzetting van de richtlijn door een lidstaat, was het voor het Hof, gelet op bovengenoemde beoordelingsmarge, niet mogelijk een dergelijk verzuim te verhelpen door de staat als debiteur van de gewaarborgde vorderingen aan te wijzen.
In casu betreft het een situatie waarin de betrokken lidstaat zichzelf heeft aangewezen als debiteur van de krachtens de richtlijn gewaarborgde loonvorderingen. In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de lidstaat de beoordelingsmarge waarover hij bij de uitvoering van de richtlijn krachtens de artikelen 3, lid 1, en 5 daarvan beschikt, volledig heeft benut.
Eerder al had het Hof geoordeeld dat een particulier zich moet kunnen beroepen op het recht dat hij aan een nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepaling van een richtlijn ontleent, wanneer die bepaling kan worden losgemaakt van andere bepalingen van dezelfde richtlijn, die op hun beurt niet een dergelijke mate van nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid bezitten (arrest van 19 januari 1982, Becker, 8/81, Jur. 1982, blz. 53, punten 29 en 30).
Daarom moet die particulier zich volgens het Hof ook kunnen beroepen op bepalingen die hem op nauwkeurige en onvoorwaardelijk wijze als begunstigde van de richtlijn aanwijzen, wanneer de beoordelingsvrijheid die aan de lidstaat is toegekend ten aanzien van andere bepalingen van die richtlijn, volledig is benut en de niet-uitvoering van die richtlijn het enige obstakel vormde voor de daadwerkelijke uitoefening van het recht dat door de richtlijn aan de particulier wordt verleend.
Korte analyse In dit arrest nuanceert het Hof van Justitie zijn eerdere rechtspraak in de zaken Francovich en Wagner Miret over de rechtstreekse werking van de insolventierichtlijn en brengt deze terug tot de kaders van de daarin beoordeelde casus. Een richtlijn die een discretionaire vrijheid biedt om zaken op nationaal niveau op verschillende manieren te regelen, heeft in het algemeen geen rechtstreekse werking. Dit is in ieder geval zo wanneer een lidstaat verzuimd heeft omzettingsmaatregelen te treffen, zoals bleek in de zaak Francovich. Dat betekent overigens niet dat ook de wijze waarop een lidstaat in concreto van die discretionaire vrijheid gebruik heeft gemaakt geheel aan rechterlijke controle is onttrokken. De omstandigheid dat de lidstaten krachtens een richtlijn(-bepaling) over een beoordelingsmarge beschikken, sluit voor de rechter niet de mogelijkheid uit om te toetsen of de nationale instanties de grenzen van deze beoordelingsmarge niet hebben overschreden, zo oordeelde het Hof (HvJEG 24 oktober 1996, Kraaijeveld, C-72/95, Jur. 1996, blz. I-5403, punt 59; HvJEG 1 februari 1977, VNO, 51/76, Jur. 1977, blz. 113, punt 27-29).
De vraag of een richtlijnbepaling rechtstreekse werking heeft, kan niet altijd in abstracto worden beantwoord, maar moet worden beoordeeld met inachtneming van de concrete omzettingsmaatregelen (of het uitblijven daarvan) in de betrokken lidstaat. Uit het arrest Gharehveran blijkt dat de wijze waarop een lidstaat een richtlijn heeft geïmplementeerd van invloed kan zijn op de vraag of een particulier zich tegenover die lidstaat rechtstreeks kan beroepen op een bepaling van die richtlijn, terwijl een particulier zich tegenover een andere lidstaat wegens de daar bestaande omzettingssituatie niet kan beroepen op dezelfde richtlijnbepaling.
Het Hof trekt daarbij zijn eerdere rechtspraak in de zaak Becker over gedeeltelijk rechtstreeks werkende richtlijnen door tot de situatie waarin een lidstaat zijn beoordelingsmarge volledig heeft benut door een duidelijke keuze te maken. Niet uitgesloten is echter dat de rechtstreekse werking ook reeds effect kan krijgen ergens in de bandbreedte tussen het volledig ontbreken van omzettingsmaatregelen, zoals in de zaak Francovich, en het bij nationale wet aanwijzen van de staat als debiteur van een richtlijnaanspraak zoals in de onderhavige zaak.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk De overheid moet rekening houden met een mogelijk rechtstreekse werking van richtlijnbepalingen waarvan door het Hof eerder werd vastgesteld dat deze wegens hun discretionaire karakter geen rechtstreekse werking hebben. Deze situatie ontstaat met name wanneer de aanspraken die de richtlijn aan de desbetreffende particulieren beoogt toe te kennen, krachtens nationaal recht geldend kunnen worden gemaakt jegens een overheidsorgaan. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat rechtstreekse werking ontstaat als de nationale omzettingsmaatregelen volledig invulling hebben gegeven aan de discretionaire vrijheid zoals geboden door de richtlijn. De nationale rechter zal bij de beoordeling van deze invulling niet op de stoel van de wetgever mogen gaan zitten, maar hij mag wel beoordelen of de grenzen van de discretionaire vrijheid niet zijn overschreden.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en dit fiche aan alle ministers en verzoekt de Minister van Justitie dit arrest en dit fiche onder de aandacht te brengen van de rechterlijke macht.
