C-442/14, Bayer CropScience SA-NV, Stichting De Bijenstichting tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Signaleringsfiche

Arrest van het Europese Hof van Justitie van 23 november 2016 in zaak C-442/14, Bayer CropScience SA-NV, Stichting De Bijenstichting tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Betrokken departementen

EZ, IenM

Sleutelwoorden

Prejudiciële verwijzing – Milieu – Milieu-informatie – Verdrag van Aarhus – Richtlijn 2003/4/EG – artikel 4, lid 2 – Toegang van het publiek tot informatie – verzoek tot openbaarmaking – Begrip “informatie over emissies in het milieu” – Richtlijn 91/414/EEG – Richtlijn 98/8/EG – Verordening (EG) nr. 1107/2009 – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden – Vertrouwelijkheid – Bescherming van industriële en commerciële belangen

Beleidsrelevantie

Deze uitspraak betreft de verhouding tussen enerzijds de vertrouwelijkheidsregels in de specifieke regelgeving over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden en anderzijds de algemene regels over toegang tot informatie op milieugebied in richtlijn 2003/4, zoals in Nederland uitgevoerd door de Wob en de Wet milieubeheer.

Het arrest maakt met name inzichtelijk wanneer vertrouwelijke behandeling van gegevens, ingediend in het aanvraagproces voor toelating van een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, kan worden opgevraagd en daarmee worden meegenomen in de belangenafweging van artikel 4 richtlijn 2003/4/EEG. Daarnaast geeft het arrest weer welke milieu-informatie binnen het begrip “emissies in het milieu”’ valt. In het bijzonder is hierbij van belang dat vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie geen uitzonderingsgrond is voor informatie over emissies in het milieu en voor ‘gewone’ milieu-informatie wel. Tenslotte volgt uit het arrest dat wanneer een document informatie over emissies in het milieu bevat, niet het hele document automatisch openbaar moet worden gemaakt. Deze elementen van het arrest hebben een brede reikwijdte.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

Het Nederlandse College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) heeft besloten tot wijziging van de toelatingen voor een aantal gewasbeschermingsmiddelen en een biocide. De Bijenstichting verzoekt het Ctgb om openbaarmaking van documenten betreffende deze toelatingen op grond van richtlijn 2003/4/EEG. Bayer, houder van een groot aantal van de genoemde toelatingen, verzet zich tegen openbaarmaking omdat het een inbreuk zou maken op haar auteursrecht, de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie zou schenden en het recht op gegevensbescherming zou uithollen. Aanvankelijk wijst het Ctgb het verzoek tot openbaarmaking af, maar in de bezwaarfase komt het Ctgb hier gedeeltelijk op terug en oordeelt zij dat feitelijke informatie met betrekking tot de daadwerkelijke uitstoot van gewasbeschermingsmiddelen en biociden naar het milieu als “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, richtlijn 2003/4 moet worden beschouwd. Zowel de Bijenstichting als Bayer zijn tegen het besluit van het Ctgb opgekomen bij de verwijzende rechter, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb). De verwijzende rechter vraagt zich af wat de verhouding tussen enerzijds de vertrouwelijkheidsregels in de specifieke regelgeving over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, neergelegd in richtlijnen 91/414 en 98/8 en verordening nr. 1107/2009, en anderzijds de algemene regels over toegang tot informatie op milieugebied in richtlijn 2003/4 is. Daarbij stelt hij een negental prejudiciële vragen, welke zijn onder te verdelen in drie hoofdonderwerpen.

Allereerst vraagt de verwijzende rechter wanneer vertrouwelijke behandeling van gegevens, ingediend in het aanvraagproces voor toelating van een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, nog kan worden aangevraagd en daarmee kan worden meegenomen in de belangenafweging van artikel 4 richtlijn 2003/4/EEG. Vervolgens vraagt de verwijzende rechter welke informatie onder het begrip “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, richtlijn 2003/4 valt. Tenslotte vraagt de verwijzende rechter of bij informatie over emissies in het milieu de volledige informatiebron openbaar moet worden gemaakt en niet slechts (meet)gegevens die daar eventueel uit zijn te destilleren.

Allereerst oordeelt het Hof dat artikel 4, lid 2, richtlijn 2003/4 een bevoegde autoriteit toestaat om na afloop van een procedure tot verkrijging van een toelating, in een verzoek van een derde om toegang tot informatie, het verzet van de aanvrager van de toelating tegen dit verzoek te onderzoeken. Daarnaast is het de bevoegde autoriteit toegestaan om dit verzoek - in voorkomend geval - op grond van de genoemde bepaling af te wijzen, omdat de openbaarmaking van die informatie afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie. Dit geldt ook voor het geval de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide, in de loop van de procedure voor de verkrijging van die toelating niet heeft verzocht om de informatie die in het kader van die procedure is overgelegd, vertrouwelijk te behandelen op grond van artikel 14 van richtlijn 91/414, artikel 19 van richtlijn 98/8, of de artikelen 33, lid 4, en 63 van verordening (EG) nr. 1107/2009.

Vervolgens kijkt het Hof naar het vraagstuk betreffende de interpretatie van het begrip “emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, richtlijn 2003/4. Het Hof oordeelt hierover in meerdere stappen. In eerste instantie wordt vastgesteld dat het begrip emissies in het milieu geen onderscheid kent tussen “emissies”, “lozingen” en “vrijkomen” in het milieu. Daarnaast moet het niet beperkt worden tot emissies die onder richtlijn 2010/75 vallen, waardoor het begrip zich niet beperkt tot emissies uit installaties. Verder ziet het begrip niet op hypothetische emissies, zijnde emissies die niet daadwerkelijk of voorzienbaar plaatsvinden in omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik overeenstemmen.

Alhoewel het enkele op de markt brengen van een product in de regel niet volstaat, is dat anders bij een product als een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, dat bij normaal gebruik bedoeld is om in het milieu vrij te komen, louter vanwege zijn functie.

Het moet derhalve gaan om daadwerkelijke of voorzienbare emissies van het betrokken product of de betrokken stof bij normaal of realistisch gebruik van het product of de stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product in kwestie zijn afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product is bestemd.

Het betreft niet alleen informatie over de emissies als zodanig, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op korte of lange termijn op het milieu hebben (ook wel de ‘gevolgen’ genoemd), meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi-) veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.

Tenslotte beantwoordt het Hof de vraag hoe om te gaan met informatiebronnen die zowel ‘gewone’ milieu-informatie als informatie over emissies in het milieu bevatten. Wanneer de ‘gewone’ milieu-informatie niet openbaargemaakt zou worden op grond van één van de uitzonderingsgronden van artikel 4 richtlijn 2003/4, waar de informatie over emissies in het milieu wél openbaar gemaakt moeten worden, wordt alleen de informatie over emissies in het milieu openbaar gemaakt, voor zover die gegevens van andere informatie in die bron kunnen worden gescheiden.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

De uitleg van het begrip milieu-informatie en meer in het bijzonder emissiegegevens is niet alleen relevant voor informatieverzoeken onder de toelatingsregimes voor gewasbeschermingsmiddelen en biociden (en daarmee onder richtlijn 2003/4), maar ook voor de informatieverzoeken op grond van de Wob en het arrest heeft daarmee een grote reikwijdte. Binnen de categorie milieu-informatie moet het begrip “informatie over emissies in het milieu” ruim worden opgevat. Deze ruime interpretatie van het Hof kan gevolgen hebben voor de kwalificatie en beoordeling van verzoeken tot openbaarmaking door bestuursorganen. De uitleg van het Hof geeft aan dat het op informatie ziet van de daadwerkelijke emissie in het milieu én van de gevolgen van die emissie in het milieu. Daarmee is het begrip ruimer dan tot nu toe werd aangenomen. Het gevolg kan zijn dat meer informatie als emissie-informatie moet worden aangemerkt, waarvoor een ruimer openbaarheidsregime geldt. Voor de daadwerkelijke toepassing van de definitie op informatiebronniveau in het kader van de gewasbeschermingsmiddelenzaken wordt door het Hof echter uitdrukkelijk terugverwezen naar de verwijzende rechter. De daadwerkelijke consequenties van het arrest in het concrete geval kunnen dus pas worden vastgesteld na de uitspraak van het CBb in het bodemgeschil. De uitspraak van het CBb kan mede van invloed zijn op de rechtspraak omtrent milieu-informatie van de ABRvS.

Bij arrest van dezelfde dag oordeelde het Hof ook in deze zin over het begrip ‘informatie mbt uitstoot’ uit Aarhusverordening 1367/2006, die geldt voor EU-instellingen (C-673/13 P). Hierdoor is duidelijk dat het begrip ‘uitstoot’ in die verordening geen andere betekenis heeft dan het begrip ‘emissie’ in richtlijn 2003/4. Het Hof overwoog daarbij ook dat informatie mbt uitstoot als bedoeld in de Aarhusverordening niet zo ruim kan zijn als het begrip ‘milieu-informatie’ in de zin van de Eurowob.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.