C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV tegen Bundesrepublik Deutschland (Kaderrichtlijn water)

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 1 juli 2015

Betrokken departementen
IenM, EZ

Sleutelwoorden
Prejudiciële verwijzing – Milieu – Maatregelen van de Europese Unie betreffende het waterbeleid Richtlijn 2000/60/EG (Kaderrichtlijn water)– Artikel 4, lid 1 – Milieudoelstellingen betreffende het oppervlaktewater – Achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam – Voorgenomen uitdieping van een vaargeul – Verplichting voor de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen – Doorslaggevende criteria om te beoordelen of sprake is van achteruitgang van de toestand van een waterlichaam

Beleidsrelevantie
Dit arrest past in het rijtje arresten over milieurichtlijnen met een zogeheten programmatische aanpak, waarbij normen worden gehaald met een pakket van maatregelen (richtlijn luchtkwaliteit (C-237/07, Janacek, en C-404/13, Client Earth), en richtlijn emissieplafonds (NEC-zaak, C 165/09)).  De kaderrichtlijn water (KRW) is ook een richtlijn met een programmatische aanpak. Het arrest laat zien hoe de doelen van de KRW moeten worden toegepast op individuele projecten.  
Een watervergunning moet, conform het arrest, in het Nederlandse stelsel ook worden geweigerd als het project het behalen van de doelstellingen in gevaar kan brengen of kan leiden tot een achteruitgang van de toestand (artikel 6.21 in samenhang met artikel 2.1 Waterwet). In het Nederlandse stelsel moet bij toetsing van een watervergunningplichtig project rekening gehouden worden met de water(beheer)plannen (artikel 6.1a Waterbesluit) die erop zijn gericht de doelstellingen van de KRW te bereiken en achteruitgang van de toestand te voorkomen. Op grond hiervan is sprake van een – zij het indirecte – koppeling tussen de doelstellingen van de KRW en individuele projecten. Het Hof doet geen uitspraak over de wijze waarop projecten – in Nederland – worden getoetst aan de KRW-doelstellingen en laat zich daarom ook niet uit over de vraag of toetsing via de waterplannen is toegestaan (programmatische aanpak; artikel 6.1a Waterbesluit). De uitleg die het Hof verder geeft aan “geen achteruitgang van de toestand van het waterlichaam” is in overeenstemming met de uitleg die Nederland daaraan in de wet- en regelgeving geeft.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In Duitsland is goedkeuring verleend voor drie projecten in verband met de ontwikkeling van de rivier de Wezer met de bedoeling om havens aan deze rivier (beter) bereikbaar te maken voor grotere schepen. De projecten zien op het uitdiepen van delen van de rivier door middel van baggerwerkzaamheden (mede voor onderhoud). Deze activiteiten hebben volgens de verwijzende rechter effecten op de betrokken delen van de rivier en hij vraagt zich af hoe deze projecten zich verhouden tot de KRW.
Het Hof oordeelt dat alle individuele projecten moeten worden getoetst aan de KRW-doelstellingen (het voorkomen van een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam en het in gevaar brengen van het bereiken van de goede toestand van dat waterlichaam). Deze doelstellingen gelden niet alleen bij het opstellen van de zesjaarlijkse vereiste plannen of programma’s op grond van de KRW maar ook gedurende de uitvoering van de maatregelenprogramma’s en verplichten een lidstaat tot handelen. Dat betekent dat een project moet worden geweigerd als dit in strijd is met de KRW-doelstellingen of die in gevaar brengt, tenzij een beroep kan worden gedaan op een uitzonderingsbepaling van de KRW.
Verder wordt de toestand van een waterlichaam bepaald aan de hand van verschillende kwaliteitselementen. De overall toestand van een waterlichaam komt overeen met de toestand van het "slechtste" kwaliteitselement. Het Hof oordeelt dat van “achteruitgang van de toestand van het waterlichaam” sprake is als ten minste één van de kwaliteitselementen die de toestand bepalen van een waterlichaam een klasse achteruitgaat, ook al heeft de achteruitgang van dat kwaliteitselement niet tot gevolg dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere toestandsklasse. Indien een kwaliteitselement zich al in de slechtste toestandsklasse bevindt, is geen enkele verdere verslechtering van dat kwaliteitselement toegestaan.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Omdat het geen Nederlandse zaak is, laat het Hof zich niet uit over de vraag of toetsing via de waterplannen is toegestaan (programmatische aanpak). Ook laat het Hof zich niet uit over de vraag of daarin ‘gesaldeerd’ (de negatieve effecten van een project worden beperkt door andere maatregelen binnen een waterlichaam) kan worden. Op grond van een eerste analyse geeft het arrest daarom geen aanleiding om deze aanpak te veranderen. Deze eerste analyse leert echter wel dat de nationale regelgeving kwetsbaarheden kent wat betreft de concreetheid waarmee toetsing is voorgeschreven. Mede gelet op de praktijk bij vergunningverlening en de standpunten van de wetenschap en andere actoren in het waterbeheer (UvW) over de implementatie van de KRW naar aanleiding van dit arrest, kan de nationale regelgeving (of de toelichting die daarbij is gegeven) in het licht van het arrest worden verduidelijkt met betrekking tot de (indirecte) toetsing van projecten aan de KRW-doelstellingen. IenM zal verder de ontwikkelingen in het waterrecht en de rechtspraak op dit punt nauwlettend volgen. In het kader van de vormgeving van de uitvoeringsregelgeving onder de Omgevingswet zal IenM er in elk geval op toezien dat de KRW-vereisten expliciet en op nauwkeurige wijze worden geïmplementeerd. Dit arrest kan ook gevolgen hebben voor besluiten op andere beleidsterreinen dan water. Er zal moeten worden onderzocht of bij besluiten op andere beleidsterreinen de toetsing aan de doelstellingen van de KRW voldoende is verankerd.
In een brief aan de Tweede Kamer in verband met het wetgevingsoverleg water (kamerstukken 2015/16, 31710 en 27625, nr. 44) is een passage gewijd aan het arrest. Ook is tijdens de begrotingsbehandeling IenM ingegaan op het verzoek van lid Bisschop om nadere informatie over het arrest ( zie aanhangsel van de Handelingen II, 2015/16, antwoord nummer 2015D38466).

Voorstel voor behandeling
De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie