C-475/99, Firma Ambulanz Glöckner, arrest van 25 oktober 2001

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 25 oktober 2001, C-475/99, Firma Ambulanz Glöckner.

Betrokken departementen
Alle departementen, in het bijzonder VWS en EZ

Sleutelwoorden
Artikelen 81 EG, 82 EG en 86 EG- Ziekenvervoer per ambulance - Bijzondere of uitsluitende rechten - Beperking van mededinging - Taak van algemeen belang - Rechtvaardiging - Invloed op handel tussen lidstaten

Beleidsrelevantie
Meer duidelijkheid is ontstaan op welke wijze het Hof het mededingingsregime toepast op ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang. Het met een wettelijke regeling feitelijk (in casu door het stellen van bepaalde voorwaarden voor het verlenen van een vergunning) creëren van een bijzonder of uitsluitend recht voor het verlenen van een dienst kan misbruik van machtspositie inhouden, als het voor anderen feitelijk niet mogelijk is tot de desbetreffende markt toe te treden en daarmee gebruikers in hun keuze van de aanbieder van de dienst worden beperkt. Ook ontstaat meer duidelijkheid over de vraag wanneer toepassing van de mededingingsregels de toevertrouwde publieke taak verhindert en wanneer in die verhindering een rechtvaardiging te vinden is.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz heeft prejudiciële vragen gesteld over de uitleg van de artikelen 81, 82 en 86 EG. In Duitsland valt de eerstehulpdienst (vervoer van spoedgevallen per ambulance) onder verantwoordelijkheid van de deelstaten en lagere overheden. Op grond van de in de deelstaat Rijnland-Palts geldende wettelijke regeling mag de bevoegde autoriteit de eerstehulpdienst zelf verrichten of erkende EHBO-organisaties zonder winstoogmerk met de uitvoering van die dienst belasten. Voorwaarde is wel dat de EHBO-organisaties in staat en bereid zijn om de permanente uitvoering van de dienst te waarborgen. De bevoegde autoriteit houdt toezicht en geeft zo nodig instructies. Op grond van de wettelijke regeling mag de bevoegde autoriteit de dienst ook aan andere ondernemingen overdragen als EHBO-organisaties niet in staat of bereid zijn de eerstehulpdienst te verzekeren. Tot 1989 leverden andere ondernemingen dan EHBO-organisaties op grond van een federale regeling niet-spoedeisend ambulancevervoer. Sinds 1991 bevat de wettelijke regeling van de deelstaat Rijnland-Palts ook een regime voor dergelijke ondernemingen. Het verrichten van die diensten is afhankelijk gesteld van een vergunning. De vergunning moet ingevolge de wettelijke regeling worden geweigerd indien valt te verwachten, dat bij gebruik daarvan het algemeen belang bij een operationele eerstehulpdienst wordt geschaad (vb. lagere bezettingsgraad bij voldoende capaciteit). Volgens de verwijzende rechter komt deze weigeringsgrond in feite neer op een monopolie voor EHBO-organisaties voor het ziekenvervoer.

Ambulanz Glöckner beschikte op grond van de federale regeling tot 1994 over een vergunning voor het verrichten van niet-spoedeisende ambulancevervoerdiensten. De aanvraag voor de verlenging van een vergunning op grond van de deelstaatregeling wijst de bevoegde autoriteit (Landkreis) af na de wettelijk vereiste voorafgaande raadpleging van de relevante EHBO-organisaties.

Het Hof gaat - voor de toepassing van artikel 86, eerste lid, EG - eerst in op de vraag of EHBO-organisaties ondernemingen zijn en of zij bijzondere of uitsluitende rechten hebben. Het Hof stelt eerst vast dat EHBO-organisaties ondernemingen zijn. Ambulancevervoer is volgens het Hof een economische activiteit. Ambulancevervoer is volgens het Hof een activiteit die niet noodzakelijkerwijs alleen door EHBO-organisaties of door overheidsinstanties wordt verricht. Ook merkt het Hof op dat de door een bepaalde EHBO-organisatie verrichte diensten als gevolg van openbare dienstverplichtingen weliswaar minder concurrerend kunnen zijn, maar dat dit geen beletsel is om de betrokken activiteit als economische activiteit aan te merken.

Het feit dat een vergunning kan worden geweigerd als afgifte daarvan negatieve gevolgen kan hebben voor de werking en rentabiliteit van een EHBO-organisatie en dat daarom de diensten worden voorbehouden aan deze organisaties die zijn belast met de eerstehulpdienst is voor het Hof voldoende om de maatregel te kwalificeren als uitsluitend of bijzonder recht. Door een wettelijke maatregel worden namelijk een beperkt aantal ondernemingen beschermd, waardoor de mogelijkheden van andere ondernemingen om in hetzelfde geografische gebied zieken per ambulance te vervoeren, aanmerkelijk ongunstig worden beïnvloed.

Het Hof toetst vervolgens ook in hoeverre de wettelijke regeling de EHBO-organisaties ertoe kan dwingen, al dan niet als collectief, misbruik te maken van een machtspositie. Voor wat betreft de afbakening van de relevante dienstenmarkt volgt het Hof het standpunt van de Commissie dat er twee verschillende dienstenmarkten bestaan, namelijk die voor vervoer van spoedgevallen en die voor (ander) ambulancevervoer. Voor wat betreft de afbakening van de relevante geografische markt moeten feitelijke vragen door de nationale rechter worden beantwoord. Daarbij dient de nationale rechter na te gaan of de relevante geografische markt is beperkt tot de sector waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft. Ook dient de nationale rechter in dit verband na te gaan of het wettelijk kader, de organisatiestructuren en de tarieven in de gehele deelstaat identiek zijn, waardoor de relevante geografische markt zich zou uitstrekken tot de gehele deelstaat. Voorts dient de nationale rechter na te gaan of de wettelijke regelingen in de deelstaten zodanig vergelijkbaar zijn dat in feite heel Duitsland de relevante geografische markt vormt.

Ook de beoordeling of er sprake is van een individuele of collectieve machtspositie is aan de nationale rechter. Het Hof merkt nog op dat een machtspositie in de gehele deelstaat Rijnland-Palts gelet op inwonertal, omvang en ligging een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt raakt. Het Hof constateert dat de deelstaat Rijnland-Palts EHBO-organisaties een voordeel heeft verschaft door de mogelijkheid te bieden met uitsluiting van anderen ook diensten van niet-urgent ambulancevervoer te kunnen bieden. Gevolg hiervan is dat de afzet ten nadele van gebruikers wordt beperkt in de zin van artikel 82, tweede alinea, sub b, EG, doordat aan de EHBO-organisaties een nevenactiviteit inzake vervoer wordt voorbehouden die door een onafhankelijke ondernemer kan worden verricht. Het Hof geeft hiermee aan dat als er een machtspositie is, de EHBO-organisaties door de wettelijke regeling van de deelstaat er ook misbruik van maken. Het is aan de nationale rechter om, binnen de door de vaste rechtspraak van het Hof over de beïnvloeding van de tussenstaatse handel gestelde kaders, te beoordelen of de uitvoering van de wettelijke regeling ondernemers, die zijn gevestigd in een andere lidstaat, in het vrij verkeer van diensten of het recht op vrije vestiging belemmert.

Vervolgens onderzoekt het Hof of een dergelijk misbruik kan worden gerechtvaardigd door het bestaan van een taak op het gebied van het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, tweede lid, EG. De Duitse overheid voert aan dat de kosten van urgent ambulancevervoer voor een deel moeten worden gecompenseerd met de opbrengsten uit niet-urgent vervoer. Verder is het volgens de Duitse overheid van algemeen belang dat prijzen niet variëren naar gelang van de gebieden waar de dienst operationeel is.

Het Hof past de Corbeau-leer (C-320/91, Jurispr. 1993, blz. I-2533) toe op de onderhavige casus. Deze leer houdt in dat een lidstaat een alleenrecht kan verlenen die leidt tot beperkingen van de mededinging, voor zover de beperkingen van de mededinging of zelfs de uitsluiting van elke mededinging van andere ondernemingen noodzakelijk zijn om te verzekeren, dat de houders van de alleenrechten de hun opgedragen taak van algemeen belang kunnen vervullen. Daarbij geldt dat de mogelijkheid van compensatie tussen rendabele en minder rendabele sectoren en de daarmee gepaard gaande beperking van de mededinging inherent is aan de verplichting voor ondernemingen om diensten van algemeen belang te verzekeren zonder daarbij het economisch evenwicht te verliezen. In de verplichting daarom ook de rechtvaardiging gelegen. Rechtvaardiging is echter niet mogelijk als het gaat om van de dienst van algemeen belang afsplitsbare diensten.

Anders dan in de Corbeau-zaak laat het Hof de beoordeling of sprake is van twee dissocieerbare (afsplitsbare) diensten niet over aan de nationale rechter. Het Hof concludeert namelijk dat het gaat om twee soorten diensten, die van oudsher door EHBO-organisaties worden verricht, welke zo nauw met elkaar verband houden dat niet-urgent ambulancevervoer moeilijk is te scheiden van de taak van algemeen belang die wordt gevormd door de diensten voor vervoer van spoedgevallen.

Het Hof constateert één belangrijk verschil met de zaak Corbeau. Deze zaak onderscheidt zich van de zaak Corbeau, aldus het Hof, doordat de EHBO-organisaties door de uitbreiding van hun uitsluitende rechten naar de sector van niet-urgent ambulancevervoer juist in staat zijn hun taak van algemeen belang, betreffende het vervoer van spoedgevallen, te verzekeren in economisch evenwichtige omstandigheden. De mogelijkheid voor particuliere ondernemers om zich bij de diensten voor niet-urgent vervoer te richten op lucratievere trajecten, zou schadelijk kunnen zijn voor de economische uitvoerbaarheid van de door de EHBO-organisaties verrichte dienst en bijgevolg de kwaliteit en betrouwbaarheid van die dienst kunnen aantasten.

De uitbreiding van de uitsluitende rechten van EHBO-organisaties kan volgens het Hof alleen dan niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van een taak van algemeen belang, indien zou worden vastgesteld dat die organisaties kennelijk niet in staat zijn permanent te voldoen aan de vraag naar vervoer van spoedgevallen en ziekenvervoer. Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of de EHBO-organisaties aan de vraag kunnen voldoen en hun wettelijke plicht kunnen vervullen.

Korte analyse
De uitspraak van het Hof is in lijn met vaste rechtspraak over de toepassing van de mededingingsbepalingen in het EG-Verdrag. Meer duidelijkheid is ontstaan op welke wijze het Hof dit regime toepast op ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang. Ook ontstaat meer duidelijkheid over de vraag wanneer toepassing van de mededingingsregels de toevertrouwde publieke taak verhindert en wanneer in die verhindering een rechtvaardiging te vinden is.

In essentie is met name van belang dat het Hof spoedeisend ambulancevervoer als dienst van algemeen economisch belang 'accepteert'. Het met een wettelijke regeling feitelijk (in casu door het stellen van bepaalde voorwaarden voor het verlenen van een vergunning) creëren van een bijzonder of uitsluitend recht voor het bieden van ambulancevervoer kan misbruik van machtspositie inhouden, als het voor anderen feitelijk niet mogelijk is tot de desbetreffende markt toe te treden en daarmee gebruikers in hun keuze van de aanbieder worden beperkt. Deze conclusie van het Hof lijkt met name ingegeven door het feit dat de machtspositie niet uitsluitend wordt gecreëerd voor het niet rendabele spoedeisend ambulancevervoer, maar ook voor het overige vaak wel rendabele ambulancevervoer. Beide vormen van ambulancevervoer houden echter zo nauw met elkaar verband dat de opbrengsten uit het overig ambulancevervoer mogen dienen als compensatie voor de verliezen uit spoedeisend ambulancevervoer. Het Hof gaat ter motivering van het 'nauwe verband' niet verder dan dat beide vormen van ambulancevervoer kenmerken gemeen hebben zonder daarbij aan te geven om welke kenmerken het gaat. Het Hof geeft slechts aan dat beide diensten moeilijk van elkaar te scheiden zijn. Waarin die moeilijke scheidbaarheid gelegen is, blijft echter onduidelijk. In dit verband is van belang dat het Hof in de zaak Corbeau heeft aangegeven dat de scheiding is aan te brengen als de 'private' dienst beantwoordt aan bijzondere behoeften van de marktdeelnemers en een aantal bijkomende prestaties vergen. In de onderhavige zaak is daarom mogelijk doorslaggevend geweest dat juist de dienst van algemeen belang, namelijk het spoedeisend ambulancevervoer, een gelijke of zelfs bijkomende prestatie vergt en niet het overige ambulancevervoer. Opvallend is het in dit verband ook dat het Hof beide diensten bij de vaststelling van de relevante markt afzonderlijke dienstenmarkten ziet bestrijken. Voorts is interessant dat het hier, anders dan in de zaak Corbeau, niet gaat om compensatie tussen winstgevende en verliesgevende regio's, maar om compensatie tussen verlies- en winstgevende diensten. Ook valt op dat het Hof geen evenredigheidstoets doorvoert in die zin dat het niet lijkt te eisen dat onderzocht wordt of er minder mededingingsbeperkende alternatieven beschikbaar zijn. In de zaak Corbeau overwoog het Hof immers nog dat een lidstaat een alleenrecht kan verlenen die leidt tot beperkingen van de mededinging, voor zover de beperkingen van de mededinging of zelfs de uitsluiting van elke mededinging van andere ondernemingen noodzakelijk zijn om te verzekeren, dat de houders van de alleenrechten de hun opgedragen bijzondere taak kunnen vervullen.

Een exclusief recht op niet-spoedeisend ambulancevervoer maakt het mogelijk spoedeisend ambulancevervoer (een taak van algemeen belang) te verzekeren in economisch evenwichtige omstandigheden. De mogelijkheid voor particuliere ondernemers om zich bij de diensten voor niet-urgent vervoer te richten op lucratievere trajecten, zou schadelijk kunnen zijn voor de economische uitvoerbaarheid van de in het kader van de publieke taak verrichte dienst en bijgevolg de kwaliteit en betrouwbaarheid van die dienst kunnen aantasten. Het misbruik van de machtspositie op de markt voor niet-spoedeisend ambulancevervoer kan daarom worden gerechtvaardigd, omdat zonder dat misbruik het algemeen economische belang van spoedeisend ambulancevervoer wordt verhinderd. Als de onderneming met het uitsluitend recht daarentegen niet permanent aan de vraag naar ambulancevervoer kan voldoen, kan misbruik van machtspositie niet worden gerechtvaardigd met een beroep op het algemeen economisch belang.

Het arrest is niet alleen van belang voor ambulancevervoer. Gedacht kan ook worden aan bijvoorbeeld het ophalen van industrieel afval en het ophalen van grofvuil.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De overheid kan er voor kiezen taken van algemeen belang te laten uitvoeren door ondernemingen. Om de uitvoering van diensten van algemeen belang door ondernemingen mogelijk te maken en te garanderen, kan het noodzakelijk zijn de ondernemingen die belast worden met die taken een exclusief recht te verlenen voor die diensten of, zoals in de onderhavige zaak, zelfs voor andere diensten die daarmee nauw verband houden. De beperking van de mededinging die voortvloeit uit de noodzaak een exclusief recht te verlenen kan dan worden gerechtvaardigd. Het overkort toepassen van het mededingingsrecht op het verlenen van een exclusief recht voor het verlenen van een ('private') dienst die nauw verband houdt met een dienst van algemeen belang, heeft dan namelijk een verhindering van die taak tot gevolg. Er is in ieder geval sprake van zo'n verhindering indien de opbrengsten uit de 'private' dienst noodzakelijk zijn om het verlenen van diensten van algemeen belang in economisch evenwichtige omstandigheden te verzekeren. In die verhindering kan een rechtvaardiging zijn gelegen voor misbruik van machtspositie die de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt, indien voldoende capaciteit bestaat om aan de vraag naar die diensten te voldoen. Het blijft echter onduidelijk wanneer er een voldoende nauw verband tussen een 'private' dienst en een dienst van algemeen belang is.

Op grond van de Wet ambulancevervoer kent ook Nederland een vergunningensysteem. Het verrichten van ambulancevervoer, spoedeisend of niet, is uitsluitend toegestaan met een vergunning van de desbetreffende provincie in het in die vergunning omschreven gebied. Het spreidings- en behoeftebeleid dat provincies met grote beleidsvrijheid op grond van de Wet ambulancevervoer vaststellen kan tot gevolg hebben dat met de vergunning een bijzonder of uitsluitend recht wordt verleend waarbij misbruik wordt gemaakt van een machtspositie. In veel gevallen zal het echter geen machtspositie betreffen op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt. Niet valt echter uit te sluiten dat er een situatie ontstaat of zal ontstaan die noopt tot een beroep op artikel 86, tweede lid, EG.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt het arrest en dit fiche aan alle ministers en verzoekt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden in overeenstemming met de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het arrest en dit fiche onder de aandacht te brengen van het Interprovinciaal Overleg.