C-491/01, British American Tobacco, arrest van 10 december 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 10 december 2002, C-491/01, British American Tobacco Ltd e.a.
Betrokken departement VWS
Sleutelwoorden Richtlijn 2001/37/EG - Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten - Geldigheid - Rechtsgrondslag - Artikelen 95 EG en 133 EG - Uitlegging - Toepasselijkheid op in de Gemeenschap verpakte en voor uitvoer naar derde landen bestemde tabaksproducten
Beleidsrelevantie Het onderhavige arrest bevestigt het arrest C-376/98 (uitspraak van 5 oktober 2000 over de zogeheten tabaksreclamerichtlijn, waar het primair ging om reclame. Een richtlijn die er (hoofdzakelijk) toe strekt het belang van de volksgezondheid te beschermen kan op de grondslag van artikel 95 EG worden gebaseerd, voorzover de richtlijn daadwerkelijk bijdraagt aan de verbetering van de voorwaarden voor de werking van de interne markt. De wijze waarop het Hof toetst aan dit criterium, laat veel ruimte aan de gemeenschapswetgever. Zo kan een productieverbod van sigaretten als bedoeld in de tabaksetiketteringsrichtlijn volgens het Hof worden gebaseerd op artikel 95 EG. Ook waar het gaat om toepassing van het evenredigheidsbeginsel, biedt het Hof de gemeenschapswetgever veel vrijheid. Onderhavig arrest geeft aan dat er voldoende elementen aanwezig waren om volkgezondheid in de richtlijn op te nemen. De richtlijn is slechts onrechtmatig, wanneer zij kennelijk ongeschikt is voor het bereiken van het nagestreefde doel.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Op 5 juni 2001 is richtlijn nr. 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (PbEG L 194) vastgesteld. Deze richtlijn die gebaseerd is op de artikelen 95 EG en 133 EG, bevat onder meer regels over de maximumgehaltes aan teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten, waaronder een verbod op de productie van sigaretten die niet voldoen aan die gehaltes, etiketteringsvoorschriften voor tabaksproducten en een verbod om benamingen als "light" en "mild" op tabaksproducten te gebruiken.
De Engelse rechter vraagt het Hof van Justitie of de richtlijn rechtsgeldig is, onder meer vanwege het gebruik van artikel 95 EG als rechtsgrondslag, het gebruik van de artikelen 95 EG en 133 EG als dubbele rechtsgrondslag en schending van het evenredigheidsbeginsel.
Het Hof gaat allereerst in op de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag. De ontvankelijkheid werd betwist, omdat de verwijzingsbeschikking dateert van vóór de uiterste implementatiedatum.De implementatiewetgeving van het Verenigd Koninkrijk was op dat moment nog niet vastgesteld. Het Hof stelt dat het prejudiciële verzoek wel ontvankelijk is, omdat een richtlijn waarvan de uitvoeringstermijn nog niet verstreken is, onder het toepassingsbereik van artikel 234 EG valt.
Vervolgens behandelt het Hof de vraag of de artikelen 95 EG en 133 EG een deugdelijke rechtsbasis voor de richtlijn vormt. Het Hof brengt eerst zijn eerdere jurisprudentie in herinnering waarin is bepaald dat artikel 95 EG kan worden gebruikt voor een maatregel die ertoe bijdraagt dat de belemmeringen van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van dienstverrichting worden weggenomen en de mededingingsverstoringen worden opgeheven. Artikel 95 kan ook worden gebruikt voor maatregelen ter voorkoming van toekomstige belemmeringen van het handelsverkeer die het gevolg zouden zijn van een heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen, als het ontstaan van die belemmeringen waarschijnlijk is. Wanneer is voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 95 als rechtsgrondslag kan worden gebruikt, kan het feit dat bij de te maken keuzen de bescherming van de volksgezondheid doorslaggevend is voor de gemeenschapswetgever geen beletsel vormen deze artikelen als rechtsbasis te nemen.
Bepalend voor de keuze van een rechtsgrondslag zijn het doel en de inhoud van de richtlijn. Omdat, gezien doel en inhoud van de richtlijn, het belang van de gemeenschappelijke handelspolitiek van ondergeschikte aard is en de richtlijn in haar geheel op artikel 95 kan worden gebaseerd, concludeert het Hof dat de richtlijn niet gelijktijdig de artikelen 95 EG en 133 EG als rechtsgrondslag kan hebben. Het Hof oordeelt dat de vermelding van artikel 133 EG als tweede rechtsgrondslag hier een zuiver formeel gebrek vormt dat de geldigheid van de richtlijn niet aantast. Dit zou anders zijn, indien de wetgevingsprocedure voor maatregelen ex artikel 95 EG (codecisie) niet goed zou zijn gevolgd of zou zijn doorkruist door toevoeging van artikel 133 EG als tweede rechtsgrondslag aan de richtlijn. Het Hof stelt vast dat dit hier niet het geval is. Net als bij maatregelen ex artikel 95 worden ook maatregelen krachtens artikel 133 EG met gekwalificeerde meerderheid vastgesteld.
Met betrekking tot het bovenbedoelde productieverbod dat in feite ook een uitvoerverbod naar derde landen behelst, stelt het Hof dat zo'n verbod geen bepaling is die rechtstreeks de verbetering van de voorwaarden voor de werking van de interne markt tot doel heeft. Niettemin kan een dergelijk verbod op artikel 95 EG worden gebaseerd, als het beoogt te voorkomen dat bepaalde voor de interne markt vastgestelde verbodsbepalingen die dat doel hebben, worden omzeild. Risico's van illegale wederinvoer uit derde landen in de Gemeenschap rechtvaardigen een productieverbod als bedoeld, juist omdat de sigarettenmarkt zich bij uitstek leent voor de ontwikkeling van illegale handel. Daarbij moet niet alleen worden gekeken naar de situatie zoals die bestond voor de vaststelling van de richtlijn, maar ook met inachtneming van de voorzienbare gevolgen van de richtlijn, aldus het Hof.
Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel stelt het Hof voorop dat de gemeenschapswetgever op het terrein van de richtlijn over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. De richtlijn is slechts onrechtmatig wanneer zij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het nagestreefde doel. Het Hof vindt dat de richtlijn voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Over het productieverbod zegt het Hof in dit verband dat dit verbod doeltreffend is, en dat niet is vastgesteld dat een minder vergaande maatregel als verscherpte controles van de invoer uit derde landen, zou volstaan. Ook het verbod om benamingen als "light"en "mild" te gebruiken, voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, omdat die aanduidingen de consument kunnen misleiden. Een minder vergaande regeling zoals het toestaan van bepaalde benamingen op basis van een classificatie van producten naargelang hun gehalte aan teer en nicotine, waarborgen niet een objectieve voorlichting van de consument. Die benamingen moedigen hoe dan ook het roken aan, aldus het Hof.
Het Hof gaat verder nog kort in op een aantal andere aangevoerde gronden. De beperking van het merkenrecht die uit het verbod van het gebruik van misleidende benamingen als "light" en "mild" voortvloeit, betekent geen schending van het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 295 EG. Ook vindt het Hof onder verwijzing naar de considerans dat de motiveringsplicht, bedoeld in artikel 253 EG, niet geschonden is. Evenmin is volgens het Hof in strijd gehandeld met het subsidiariteitsbeginsel, bedoeld in artikel 5, tweede alinea, EG of is er sprake van misbruik van bevoegdheid.
Ten slotte stelt het Hof vast dat het verbod om misleidende benamingen als "light" en "mild" te gebruiken, in de context van andere artikelen van de richtlijn, alleen van toepassing is op in de Gemeenschap in de handel gebrachte producten.
Korte analyse De wijze waarop het Hof in dit arrest de mogelijkheden van het gebruik van artikel 95 EG als rechtsgrondslag beoordeelt, biedt veel ruimte aan de gemeenschapswetgever. Zo kan een productieverbod als bedoeld in de richtlijn, volgens het Hof worden gebaseerd op artikel 95 EG.Weliswaar draagt het niet rechtstreeks bij aan de verbetering van de interne markt, maar het voorkomt dat andere bepalingen die wel daartoe strekken, worden omzeild. Ook laat het Hof de gemeenschapswetgever veel vrijheid waar het gaat om toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De richtlijn is slechts onrechtmatig wanneer zij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het nagestreefde doel. Het verbod om benamingen als "light" en "mild" te gebruiken, wordt door het Hof als een evenredige maatregel beschouwd, omdat minder vergaande maatregelen als nadere informatie op de verpakking nog steeds de consument kunnen misleiden.
Mogelijk is deze soepele benadering van het Hof te verklaren door het belang van de volksgezondheid dat de richtlijn mede beoogt te beschermen. Het EG-Verdrag kent immers geen algemene grondslag voor harmoniserende maatregelen op het terrein van de volksgezondheid (zie artikel 152 EG). Bij maatregelen krachtens artikel 95 EG op het terrein van de volksgezondheid moet worden uitgegaan van een hoog beschermingsniveau. Het is niet uitgesloten dat het Hof tegen deze achtergrond veel ruimte laat aan de gemeenschapswetgever om regels ter bescherming van de volksgezondheid vast te stellen. Het valt in elk geval op dat het Hof ook aspecten als "de toenemende bewustwording van het publiek dat het gebruik van tabaksproducten schadelijk is voor de gezondheid" nadrukkelijk betrekt in zijn afwegingen.
Hierbij past wel een kanttekening. Het Hof heeft (net als overigens de advocaat-generaal in zijn conclusie) niet stelselmatig elk artikel van de richtlijn grondig onder de loep genomen. Zo heeft het Hof niet expliciet de vraag beantwoord of het verbod om misleidende benamingen als "light" en "mild" te voeren, wel bijdraagt aan de verbetering van de interne markt. Dat de discussie over dit onderwerp nog niet is uitgewoed, blijkt wel uit het feit dat inmiddels een nieuwe prejudiciële procedure aanhangig is gemaakt waarin het Hof wordt gevraagd of het in de richtlijn opgenomen handelsverbod voor zuigtabak wel kan worden gebaseerd op artikel 95 EG.
Ten slotte maakt het arrest weer eens duidelijk welk belang het Hof in het kader van de beoordeling van de rechtsgrondslag hecht aan de considerans van de richtlijn. De overwegingen van de richtlijn spelen bij de rechterlijke toetsing van (de motivering van) artikel 95 EG als rechtsgrondslag een cruciale rol.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het arrest heeft geen directe gevolgen voor de Nederlandse wetgeving. De richtlijn is geïmplementeerd in een recent aangenomen wijziging van de Tabakswet en een aantal uitvoeringsregelingen krachtens de Tabakswet. Daarmee is de Nederlandse tabakswet met de EG-richtlijn in overeenstemming. Omdat de richtlijn door het Hof als rechtsgeldig is aangemerkt, behoeft de vraag naar de toelaatbaarheid van deze nationale regels aan de hand van bij voorbeeld de artikelen 28 en 30 EG niet te worden beantwoord.
Voorstel voor behandeling Het fiche wordt ter kennisneming gezonden naar de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Justitie en Economische Zaken. Het fiche wordt tevens betrokken bij de herziening van de ICER-Handleiding rechtsgrondslag van EG-besluiten.
