C-506/08 P, Zweden tegen Europese Commissie (hogere voorziening in T-403/05 MyTravel), arrest van 21 juli 2011
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 21 juli 2011 in zaak C-506/08 P, Zweden tegen Europese Commissie (hogere voorziening in T-403/05 MyTravel)
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
Betrokken departementen: Alle departementen
Sleutelwoorden Toegang tot documenten van instellingen - Verordening (EG) nr. 1049/2011 - uitzonderingen op recht van toegang betreffende bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies en van besluitvormingsproces
Beleidsrelevantie Het arrest is relevant voor de toepassing van de uitzonderingsgronden van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (Eurowob). Ook administratieve werkzaamheden van een EU-instelling vallen onder de reikwijdte van de Eurowob. Documenten die gebruikt worden bij of het product zijn van dergelijke administratieve werkzaamheden kunnen dan ook alleen worden geweigerd met een beroep op een van de uitzonderingsgronden van de Eurowob, waarbij een EU-instelling concreet en daadwerkelijk per document moet aantonen waarom openbaarmaking een beschermd belang zoals genoemd in de uitzonderingsgronden zou ondermijnen. Bij een beroep op de bescherming van het besluitvormingsproces dient een EU-instelling rekening te houden met de fase waarin dat proces zich bevindt (i.e. is er wel of niet al een besluit genomen).
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In zaak T-342/99 Airtours/Commissie, vernietigde het Gerecht de beschikking van de Commissie waarbij de concentratie tussen touroperators Airtours en First Choice onverenigbaar werd geacht met de interne markt. Naar aanleiding van deze uitspraak stelde de Commissie een werkgroep in die de gevolgen van het arrest op toekomstige concentraties onderzocht. MyTravel (voorheen Airtours) verzocht daarna toegang tot de (voorbereidende) documenten van de werkgroep, waaronder het uiteindelijke rapport. De Commissie weigerde openbaarmaking van deze documenten op grond van de in de Eurowob opgenomen uitzonderingen op het recht van toegang die betrekking hebben op de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies, het besluitvormingsproces en op de grond dat geen hoger openbaar belang openbaarmaking van die documenten gebood. MyTravel stelde vervolgens beroep in bij het Gerecht dat in zaak T-403/05 oordeelde dat de Commissie, gelet op de uitzonderingsgronden, geen beoordelingsfout had gemaakt bij weigeren van de toegang tot de documenten, met uitzondering van één werkdocument. Zweden heeft, ondersteund door onder meer Nederland, hiertegen hoger beroep ingesteld. Het Hof vernietigt zowel (gedeeltelijk) het arrest van het Gerecht als de besluiten van de Commissie waarbij MyTravel de toegang tot de gevraagde documenten wordt geweigerd. Het Hof zet eerst de bestaande jurisprudentie over de Eurowob op een rij en merkt daarbij op dat ten aanzien van de bescherming van het besluitvormingsproces (artikel 4, lid 3, Eurowob) een EU-instelling rekening moet houden met de fase waarin het besluitvormingsproces zich bevindt. Als het besluit waarop (voorbereidende) documenten betrekking hebben al is vastgesteld, kan een EU-instelling een verzoek tot toegang tot die documenten alleen weigeren als het a) gaat om documenten met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling en b) er specifiek wordt aangegeven waarom er nog steeds sprake is van ernstige ondermijning van haar besluitvormingsproces. Het Hof gaat vervolgens per document na of het Gerecht dit zo heeft toegepast. Daarbij geeft het Hof aan dat de administratieve werkzaamheden van een EU instelling, ook al vereisen deze niet een even ruime toegang tot documenten als bij wetgevende werkzaamheden, wel degelijk onder de werkingssfeer van de Eurowob vallen. Toegang tot deze documenten kan dan ook alleen worden geweigerd conform de regels van de Eurowob. Het Hof concludeert dat het Gerecht niet is nagegaan of de Commissie specifiek heeft uitgelegd waarom openbaarmaking van de documenten het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen terwijl de procedure waarop de documenten betrekking hadden reeds was afgesloten. Het Hof accepteert evenmin het oordeel van het Gerecht en de argumentatie van de Commissie ten aanzien van de bescherming van juridisch advies (artikel 4, lid 2, tweede streepje, Eurowob). Ten aanzien van het argument dat openbaarmaking van een juridisch advies twijfel kan zaaien over de rechtmatigheid van een besluit merkt het Hof op dat juist de transparantie op dit punt een grotere legitimiteit verleent aan het besluitvormingsproces van EU-instellingen. Argumenten die stellen dat openbaarmaking van een juridisch advies ook kan leiden tot terughoudendheid en voorzichtigheid bij de juridische diensten zijn te algemeen en abstract. Hetzelfde geldt voor het argument dat een juridische dienst gedwongen kan worden om een besluit te verdedigen waarover die dienst nu juist negatief had geadviseerd.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau De uitspraak borduurt voort op de lijn van eerdere uitspraken van het Hof die bepalen dat de uitzonderingsgronden van de Eurowob strikt moeten worden geïnterpreteerd. Bij de toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel 4, lid 3, Eurowob (bescherming van het besluitvormingsproces) dient een EU-instelling rekening te houden met de fase waarin het besluitvormingsproces zich bevindt. Als het betrokken besluit reeds is genomen, kunnen alleen documenten worden geweigerd waarin standpunten staan die zijn bestemd voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling. Deze EU-instelling kan een verzoek tot toegang tot documenten ook dan alleen weigeren als heel specifiek wordt aangegeven waarom de opgevraagde documenten een gevaar voor het besluitvormingsproces van die instelling opleveren. Het Hof benadrukt verder dat documenten betreffende administratieve werkzaamheden van een EU-instelling onder de Eurowob vallen. Toegang tot dergelijke documenten kan dus, net als bij wetgevende werkzaamheden, alleen met een onderbouwd beroep op een uitzonderingsgrond uit de Eurowob worden geweigerd. Daarnaast volgt uit deze uitspraak dat ook bij juridisch advies een weigering in beginsel alleen gerechtvaardigd is als er sprake is van een concrete en daadwerkelijke ondermijning van een door de Eurowob beschermd belang. Dat openbaarmaking zou leiden tot voorzichtig en terughoudendheid bij een juridische dienst is volgens het Hof te algemeen en abstract. Het argument dat een juridische dienst gedwongen kan worden om een besluit bij de Unierechter te verdedigen waarover die dienst nu juist negatief had geadviseerd, snijdt volgens het Hof evenmin hout. Het verzoek om toegang zoals in het onderhavige geval is immers gedaan na het verstrijken van de termijn voor hoger beroep tegen de vernietigde beschikking.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan alle ministers.
