C-521/12, Briels e.a. (habitatrichtlijn), arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2014

Signaleringsfiche

Betrokken departementen
I&M, EZ

Sleutelwoorden
Richtlijn 92/43/EEG – Artikel 6 – Instandhouding van natuurlijke habitats – Speciale beschermingszones – Beoordeling van gevolgen van plan of project voor beschermd gebied

Beleidsrelevantie
Het arrest maakt duidelijk dat bij de vaststelling of sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van Richtlijn 92/43/EEG (habitatrichtlijn), rekening mag worden gehouden met beschermingsmaatregelen (‘mitigerende maatregelen’) die beogen schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen zodat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Hieronder vallen echter geen maatregelen, die beogen deze gevolgen nadien te compenseren met de ontwikkeling van nieuw areaal van het getroffen habitattype in een ander deel van het gebied, dat niet rechtstreeks door dit project zou worden aangetast.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Op 6 juni 2011 neemt de Minister van Infrastructuur en Milieu een besluit ter verbreding van de Rijksweg A2 (‘het tracébesluit’). In het natuuronderzoek zijn in het kader van dit project de effecten van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied ‘Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek’ onderzocht. Dit gebied is aangewezen als speciale beschermingszone, onder andere vanwege de aanwezigheid van het habitattype blauwgraslanden. Om mogelijk negatieve effecten op de blauwgraslanden weg te nemen, bevat het tracébesluit een natuurmaatregel, die inhoudt dat in hetzelfde Natura 2000-gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling zal worden gebracht op een locatie waar het geen negatieve gevolgen van het tracéproject zal ondervinden.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld. In het kader van de beroepsprocedure wenst de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te vernemen of van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied in de zin van artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn geen sprake is, wanneer in het kader van een project dat gevolgen heeft voor een habitattype, een nieuw areaal van hetzelfde habitattype binnen het Natura 2000-gebied tot ontwikkeling wordt gebracht. Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, wil de Afdeling weten of de maatregel dan kan gelden als een ‘compenserende maatregel’ in de zin van artikel 6, lid 4, habitatrichtlijn.

Het Hof herhaalt bestaande rechtspraak, dat een plan of project geen aantasting in de zin van artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn vormt, “ indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied” (zie ook C-258/11, Sweetman, punt 39). In het toestemmingscriterium van artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn ligt het voorzorgsbeginsel besloten. De bevoegde instantie moet toestemming voor een plan of project weigeren, wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van het gebied zullen aantasten.
Uit de stukken concludeert het Hof dat het tracéproject de natuurlijke kenmerken van het gebied kan aantasten. De voorgestelde natuurmaatregel in het tracébesluit doet hier niet aan af. De bevoegde instantie moet bij de toepassing van artikel 6 lid 3, habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordelen in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Hierbij houdt zij rekening met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen, waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen. Beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen in die beoordeling echter geen rol spelen. De in het tracébesluit voorgestelde natuurmaatregel voorziet in toekomstige ontwikkeling van nieuw areaal van het habitattype in een ander deel van het Natura 2000-gebied dat niet rechtstreeks door het tracéproject zou worden aangetast. Volgens het Hof strekt de maatregel er dus niet toe de schadelijke gevolgen te voorkomen of te verminderen, maar deze nadien te compenseren. Daarbij zijn de positieve gevolgen van een dergelijke maatregel in de regel onzeker en zullen ze slechts binnen enkele jaren zichtbaar worden. Ook zou de nuttige werking van artikel 6 habitatrichtlijn in het geding zijn als lidstaten via „ mitigerende‟ maatregelen, die in werkelijkheid compenserende maatregelen zijn, de in dit artikel vastgelegde specifieke procedures ontwijken.
Artikel 6, lid 4, habitatrichtlijn biedt, als uitzondering op lid 3, de mogelijkheid om een plan of project toch te realiseren wegens dwingende redenen van groot openbaar belang. De uit de passende beoordeling verkregen kennis van de gevolgen voor het natuurgebied is “ absoluut noodzakelijk” om deze te kunnen afwegen tegen dwingende redenen van groot openbaar belang en het bestaan van eventuele minder schadelijke alternatieven. Daarna kan pas bepaald worden welke compenserende maatregelen eventueel genomen moeten worden waarbij nauwkeurig moet worden vastgesteld om welke aantastingen het precies gaat. Daarbij benadrukt het Hof dat het voor de kwalificatie van compenserende maatregel niet uitmaakt of hij in het aangetaste gebied, of elders in het Natura 2000-netwerk wordt getroffen.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten
Dit arrest geeft meer duidelijkheid over beschermende maatregelen bij de beoordeling van een project in het kader van artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn. Volgens het Hof mag het bevoegde gezag op grond van het voorzorgsbeginsel bij die beoordeling rekening houden met zulke beschermingsmaatregelen. De beschermingsmaatregelen moeten dan wel beogen de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Hieronder vallen echter geen maatregelen die de aantasting beogen te compenseren door te voorzien in de toekomstige ontwikkeling van nieuw areaal van het getroffen habitattype in een ander deel van het gebied, dat niet rechtstreeks door het project zou worden aangetast, zoals bij het onderhavige tracéproject. Daarbij speelt mee dat de positieve gevolgen van zo’n maatregel onzeker zijn en slechts binnen enkele jaren zichtbaar worden.  Niet kan worden gegarandeerd dat het project de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet zal aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn.

In de praktijk worden in Nederland bij de beoordeling, bedoeld in artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn en geïmplementeerd in artikelen 19f en 19g Natuurbeschermingswet 1998, zogenoemde mitigerende maatregelen meegenomen. Het Hof heeft dit nu geaccepteerd voor zover deze maatregelen schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien, voorkomen of verminderen teneinde te zorgen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Het Hof geeft hieraan een strikte uitleg. Er moet rekening mee worden gehouden, dat maatregelen die eerder als mitigerend werden aangemerkt, door de rechter niet als beschermingsmaatregelen geaccepteerd zullen worden omdat ze, zoals in het onderhavige geval, niet de aantasting voorkomen of verminderen. [1] Het Hof accepteert wel dat zulke maatregelen een rol kunnen spelen bij het verlenen van toestemming op grond van artikel 6, lid 4, habitatrichtlijn mits aan de in dat artikellid genoemde voorwaarden wordt voldaan.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie

[1] Zie hiervoor, in navolging van dit arrest, de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 december 2014, de zaken 201300125/1/R2 en 201202327/1/R2.