C-591/17 Oostenrijk Duitsland signaleringsfiche arrest 18 juni 2019

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof van 18 juni 2019 in de zaak C-591/17 Republiek Oostenrijk/Bondsrepubliek Duitsland

Betrokken departement

IenW, EZK, BZK & FIN-Fisc

Sleutelwoorden

Niet-nakoming – Artikelen 18, 34, 56 en 92 VWEU – Regeling van een lidstaat die voorziet in een infrastructuurheffing voor personenauto’s – Situatie waarin houders van in die lidstaat geregistreerde voertuigen worden vrijgesteld van motorvoertuigenbelasting voor een bedrag dat overeenkomt met die heffing

Beleidsrelevantie

Dit arrest is van (indirect) belang voor het invoeren van tolsystemen en vergelijkbare heffingssystemen door lidstaten voor het gebruik van hun nationale wegennet. Het Unierecht stelt in dat verband grenzen aan dergelijke systemen, inclusief aan directe belastingen als de wegenverkeersbelasting, als het systeem leidt tot een ongerechtvaardigde belemmering van het vrij verkeer van goederen en diensten. Het Hof oordeelt in dit arrest dat het Duitse tolheffingssysteem, bestaande uit een infrastructuurheffing in de vorm van een vignettensysteem voor een ieder in combinatie met een daarmee overeenkomende verlaging van de motorvoertuigenbelasting voor in Duitsland geregistreerde voertuigen, het Unierecht schendt. In de praktijk betalen namelijk alleen de houders en bestuurders van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen voor de heffing. Deze discriminatie vormt een belemmering van het vrij verkeer van goederen en van diensten die door Duitsland niet op valide wijze wordt gerechtvaardigd. Een dergelijke combinatie van twee regelingen kan in onderlinge samenhang dus leiden tot een schending van het Unierecht.

Naast het verbod op discriminatie en de beginselen van vrij verkeer van goederen en diensten, beperkt ook artikel 92 VWEU de mogelijkheden om nationale wetgeving te introduceren die negatieve gevolgen heeft voor vervoersondernemers uit andere lidstaten. Ondanks het feit dat er op basis  artikel 92 VWEU nog niet de mate van harmonisatie heeft plaatsgevonden die ooit door de Unie werd voorzien, blijft de bepaling dus van belang voor vervoer dat niet geregeld wordt door het lagere Unierecht. In veel gevallen is de eurovignetrichtlijn van toepassing, omdat de meeste vervoersondernemingen voertuigen met een toegestane maximum massa van boven de drieënhalve ton gebruiken.

Samenvatting van de feiten, redenering en dictum

In deze zaak stelt Oostenrijk een beroep tot niet-nakoming in tegen Duitsland, naar aanleiding van het wettelijk kader dat Duitsland heeft gecreëerd voor de invoer van een ‘infrastructuurheffing’ door middel van een vignettensysteem, in combinatie met een verlaging van de Duitse motorrijtuigenbelasting die exact de kosten van een jaarvignet bedraagt (of bij de schoonste voertuigen zelfs meer dan dat). De prijs van het vignet wordt bepaald op basis van het soort motor van de auto (diesel of benzine), de cilinderinhoud van de motor en de (euro)emissieklasse van het voertuig. Houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen krijgen een jaarvignet voor het rijden op zowel de snelwegen als federale autowegen. Houders van buitenlandse voertuigen hebben een vignet nodig voor het rijden op de federale snelwegen en kunnen kiezen uit vignetten voor 10 dagen, 2 maanden of 1 jaar. Afhankelijk van de hierboven genoemde kenmerken ligt de prijs van een vignet voor hen tussen de €2,50 en €130.

Oostenrijk (hierin gesteund door Nederland) stelt dat zowel het gecombineerde effect van de heffing en vrijstelling als de manier waarop beide regelingen zijn ingericht en worden toegepast in strijd zijn met het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit (artikel 18 VWEU). Bovendien zouden het vrij verkeer van goederen (artikel 34 VWEU) en het vrij verkeer van diensten (artikel 56 VWEU) door het Duits wettelijk kader geschonden worden. Tot slot zou het Duitse systeem een inbreuk zijn op de Unieregel die iedere vorm van discriminatie op het gebied van vervoer verbiedt (artikel 92 VWEU).

Ten eerste overweegt het Hof de stelling van Oostenrijk met betrekking tot het verbod op discriminatie op basis van nationaliteit. Het Hof bepaalt dat de infrastructuurheffing en vrijstelling van motorvoertuigbelasting gelet op hun onderlinge verbondenheid gezamenlijk bezien kunnen worden. Als gevolg van deze combinatie van regelingen rust er op Duitse houders van voertuigen een minder zware economische last dan op voertuigen uit andere lidstaten. Ten aanzien van het door Duitsland ingeroepen beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’ overweegt het Hof dat de Duitse regeling dit beginsel niet weerspiegelt omdat juist de grootste vervuilers –Duitse voertuigen– volledig worden gecompenseerd. Uiteindelijk komt het Hof tot de conclusie dat Duitsland inderdaad het verbod op discriminatie op basis van nationaliteit heeft geschonden omdat de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting voor de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen tot gevolg heeft dat de door hen betaalde infrastructuurheffing volledig wordt gecompenseerd. Hierdoor rust de economische last van die heffing in de praktijk enkel op in andere lidstaten geregistreerde voertuigen.

Met betrekking tot het vrije verkeer van goederen overweegt het Hof dat de infrastructuurheffing belemmerend is, aangezien deze in feite alleen wordt geheven op voertuigen van buiten Duitsland die goederen vervoeren. Hierdoor zouden de vervoerskosten en de prijs van de goederen omhoog kunnen gaan. Dit zou de concurrentiepositie van deze goederen in de Duitse markt aan kunnen tasten. Ook voor het vrij verkeer van diensten wordt de infrastructuurheffing door het Hof belemmerend geacht, omdat de infrastructuurheffing tot gevolg kan hebben dat diensten van dienstverleners duurder worden, of het voor ontvangers van Duitse diensten duurder wordt om de dienst in Duitsland te ontvangen.

Tot slot overweegt het Hof dat artikel 92 VWEU is geschonden. Artikel 92 VWEU bepaalt dat lidstaten hun vervoerregels niet zo mogen aanpassen dat deze in hun uitwerking minder gunstig zijn voor vervoerondernemers uit andere lidstaten dan voor ondernemers in de lidstaat zelf.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten

Dit arrest is in beginsel geen beperking voor de invoering van een tolheffingssysteem noch op een eventuele compensatie bij de invoering daarvan, zolang het systeem niet direct of indirect leidt tot een ongerechtvaardigde belemmering van voertuigen van andere lidstaten. Lidstaten zijn nog altijd vrij om ervoor te kiezen weginfrastructuur te financieren door maatregelen zoals tol in plaats van bijvoorbeeld een wegenbelasting. Deze wijze van heffen mag echter niet discrimineren. In het licht van dit arrest is de invoering van een tolheffingssysteem met compensatie daarom toegestaan zolang de compensatie niet op zodanige wijze plaatsvindt dat onder de streep enkel voertuigen uit een andere lidstaat de kosten van een heffing dragen. Naast het verbod op discriminatie moet hierbij ook rekening worden gehouden met het vrij verkeer binnen de interne markt.

Voor Nederlands beleid is dit arrest van indirect belang voor de Nederlandse vrachtwagenheffing, die wordt vormgegeven binnen de eurovignetrichtlijn (richtlijn 1999/62/EG). Wetgeving op basis van deze richtlijn moet plaatsvinden in overeenstemming zijn met het Unierecht, maar mag voor de invoering van een tolheffingssysteem ‘de nodige compensatie’ bieden. Uit dit arrest blijkt dat een exacte compensatie voor alleen de eigen voertuigen van een lidstaat niet is toegestaan. Bij de toekomstige Nederlandse vrachtwagenheffing is dit niet aan de orde, omdat het daar gaat om een andere systematiek van heffen (betalen per gereden afstand, niet voor een tijdsduur). De heffing zal voor iedere binnen- en buitenlandse vervoerder per definitie anders uitpakken, afhankelijk van het voertuig en de gereden kilometers.

Nederland intervenieerde in deze zaak in het belang van inwoners van Nederland, omdat burgers en bedrijfsleven in de Nederlands-Duitse grensregio veel last van de Duitse maatregel zouden krijgen. Het is vanwege de grensoverschrijdende samenwerking met Duitsland voor burgers en bedrijven vanuit Nederland van belang een eventueel nieuw voorstel van Duitsland in de gaten te houden.

Voorstel voor verdere behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.