C-599/13, Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Somvao) tegen Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 18 december 2014

Signaleringsfiche

Betrokken departementen
EZ, BZK, V&J, BZ

Sleutelwoorden
Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 – Artikel 4 – Algemene begroting van de Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 – Artikel 53 ter, lid 2 – Beschikking 2004/904/EG – Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2005‑2010 – Artikel 25, lid 2 – Rechtsgrondslag van de verplichting tot terugvordering van subsidies in geval van een onregelmatigheid

Beleidsrelevantie
In deze uitspraak verduidelijkt het Hof of het Unierecht een rechtsgrondslag kan bieden voor een besluit tot vermindering van een reeds toegekende subsidie en terugvordering van onterecht betaalde subsidie. Het Hof oordeelt dat wanneer er geen rechtsgrondslag is naar nationaal recht, verordening nr. 1605/2002 (het Financieel reglement van de EU) hiertoe wel rechtsgrondslag kan bieden, zonder dat een sectorale EU-regeling noodzakelijk is. Het Financieel reglement verplicht lidstaten, als zij de EU-begroting onder gedeeld beheer uitvoeren, tot het opleggen van financiële correcties en dus tot terugvordering van onterecht betaalde subsidie; lidstaten hebben hierbij geen discretionaire beoordelingsmarge. Wel dienen lidstaten hierbij het Unierechtelijke rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel te eerbiedigen. Het Hof bevestigt daarnaast dat verordening nr. 2988 /95  (de algemene structuurfondsverordening) niet als rechtsgrondslag kan dienen voor financiële correcties, omdat deze verordening enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties bevat.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Bij besluit van 27 april 2006 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: Staatssecretaris) aan de  Vereniging ‘Somalische Vereniging van Amsterdam en Omgeving’ (hierna: Somvao) €199.761,- aan subsidie uit het Europees Vluchtelingenfonds verleend, onder verwijzing naar het nationale uitvoeringskader van het Europees Vluchtelingenfonds Nederland. Bij besluit van 27 juli 2007 is de subsidie op dat bedrag vastgesteld, op basis van de door Somvao verstrekte gegevens (zonder controle van de volledige projectadministratie). In 2009 heeft een accountantskantoor, in opdracht van de Commissie, geconcludeerd dat voor een groot gedeelte van de door Somvao opgevoerde kostenposten en declaraties een inzichtelijke en aanvaardbare onderbouwing ontbrak. Hierdoor zou voor een bedrag van €188.675,87 ten onrechte subsidie zijn verstrekt. Naar aanleiding van deze conclusie wil de Staatssecretaris de onterecht verstrekte subsidie terugvorderen. Zowel in bezwaar als in beroep is Somvao in het ongelijk gesteld. In hoger beroep kwalificeert de Raad van State de niet-nakoming van de verplichting om een deugdelijke projectadministratie te voeren als een onrechtmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van Verordening nr. 2988/95. Dit vergt terugvordering van het ten onrechte verkregen subsidiebedrag. Naar nationaal recht vormt het feit dat Somvao geen inzichtelijke administratie heeft bijgehouden geen grondslag voor wijzigen van het subsidiebesluit en terugvordering van het voornoemde subsidiebedrag. Daarom vraagt de Raad van State het Hof of het Unierecht, meer specifiek artikel 4 van de algemene structuurfondsverordening, artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van het Financieel reglement of artikel 25, lid 2 beschikking nr. 2004/04, in dit geval wel een grondslag kan bieden voor de terugvordering van de subsidie. Wat betreft verordening nr. 2988/95 stelt het Hof vast dat deze enkel algemene bepalingen bevat inzake controle en sancties die zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Terugvordering van onterecht verleende subsidie dient te worden gedaan op basis van andere bepalingen, in voorkomend geval sectorale regelingen. Het Europees Vluchtelingenfonds is, anders dan vergelijkbare Europese subsidiefondsen, niet bij een verordening maar bij beschikking (thans, na het Verdrag van Lissabon: besluit) ingesteld. De verplichting tot terugvordering kan dus niet rechtstreeks op een sectorale verordening worden gebaseerd.
Artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van het Financieel reglement bepaalt dat de lidstaten alle nodige wetgevende, regelgevende, administratieve of andere maatregelen nemen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie. Uit de ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke bewoordingen van dit artikel volgt dat de lidstaten niet over een beoordelingsmarge beschikken om te bepalen of onterecht toegekende gelden teruggevorderd dienen te worden. Hiermee heeft de Uniewetgever beoogd in een algemene regeling voor de lidstaten de verplichting te scheppen financiële correcties toe te passen, wanneer zij de EU-begroting onder gedeeld beheer uitvoeren. Dit geldt ook zonder dat bevoegdheidsattributie naar nationaal recht of een sectorale EU-regeling noodzakelijk is. Wanneer dit artikel anders zou worden gelezen, zou dit tot gevolg hebben dat de verordening elk nuttig effect verliest en de bescherming van de financiële Unie gevaar loopt.
Daarom biedt artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van het Financieel reglement in geval van gedeeld beheer een rechtsgrondslag tot terugvordering van onterecht uitgekeerde subsidie bij Somvao. Het Hof bevestigt vervolgens dat bij terugvordering het (Unierechtelijke) rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel in acht moeten worden genomen. Beroep op het vertrouwensbeginsel gaat niet op wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld voor subsidieverlening. Het is aan de nationale rechter om te oordelen of het Unierechtelijk rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel zijn geëerbiedigd bij het verzoek tot terugbetaling.

Inventarisatie van de mogelijke effecten
Deze uitspraak heeft geen directe gevolgen voor Nederlandse wet- en regelgeving. Wel verduidelijkt deze uitspraak de mogelijkheid om negatieve bevoegdheden (nl. het terugvorderen van onterecht verleende subsidie) rechtstreeks aan Unierecht te ontlenen. Bij subsidiefondsen die onder gedeeld beheer van de EU en lidstaten vallen, kan wijziging van subsidie ten nadele van de ontvanger en terugvordering van de subsidie rechtstreeks gebaseerd worden op het Financieel reglement, zonder dat hiervoor een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht nodig is of een sectorale EU-regeling. Bovendien heeft het Hof verduidelijkt dat de algemene structuurfondsverordening niet als rechtsgrondslag kan dienen voor financiële correcties, omdat deze verordening enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties bevat. Het Hof heeft echter geen verduidelijking gegeven over de vraag of ook een Unierechtelijke beschikking (thans: besluit) als rechtsgrondslag kan dienen.
Verordening 1605/2002 is inmiddels ingetrokken en vervangen door Verordening 966/2012. De specifieke rechtsgrondslag tot terugvordering, artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, bestaat als zodanig niet meer. Wel staat er in artikel 59 van de nieuwe verordening 966/2012 een soortgelijke terugvorderingsbepaling. De kans is groot dat het Hof hierin ook een rechtsgrondslag ziet voor terugvordering van subsidies in gevallen van gedeeld beheer. Op dit moment is de verordening 1605/2002 voor de praktijk overigens nog van belang, omdat veel subsidies nog onder deze verordening zijn toegekend.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie