C-61/11 PPU, El Dridi, arrest van 28 april 2011
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 28 april 2011, in zaak C-61/11 PPU, El Dridi
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
Betrokken departementen: BZK-I&A, BZ, V&J
Sleutelwoorden Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2008/115/EG – Terugkeer van illegaal op grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen – Artikelen 15 en 16 – Nationale regeling die bepaalt dat gevangenisstraf wordt opgelegd aan illegaal op grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen die weigeren te voldoen aan bevel om grondgebied van lidstaat te verlaten – Verenigbaarheid
Beleidsrelevantie Richtlijn 2008/115 (hierna ‘de terugkeerrichtlijn’) bevat procedurebepalingen die beogen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid, met volledige eerbiediging van de grondrechten, te ontwikkelen. Een lidstaat mag geen (strafrechtelijke) regeling toepassen die de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar kan brengen en deze haar nuttig effect kan ontnemen. Het gebruik van dwangmiddelen dient uitdrukkelijk aan de evenredigheid en doeltreffendheid te worden onderworpen. Lidstaten kunnen, wanneer dwangmaatregelen geen effect hebben, niet bepalen dat een vrijheidsstraf wordt opgelegd, alleen omdat een onderdaan van een derde land zijn illegale aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat voortzet. Zij moeten juist de op uitvoering van het verwijderingsbesluit gerichte inspanningen blijven voortzetten. Vrijheidsontneming door inbewaringstelling mag alleen plaatsvinden wanneer de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene. Dit moet per geval worden beoordeeld.
Samenvatting De heer El Dridi is een derdelander die illegaal Italië is binnengekomen. Hij beschikt niet over een verblijfstitel waardoor in 2004 een uitwijzingsbesluit tegen hem wordt uitgevaardigd. Op grond van dit uitwijzingsbesluit wordt in 2010 aan El Dridi een bevel tot verwijdering van het nationale grondgebied uitgevaardigd. Dit bevel bepaalt dat hij binnen vijf dagen Italië moet verlaten. El Dridi doet dit niet waarna hij door het Tribunale di Trento wordt veroordeeld tot een jaar gevangenisstraf. El Dridi tekent beroep aan tegen deze veroordeling bij de Corte d’appello di Trento. Deze rechter stelt de vraag of de deze strafsanctie met het oog op de terugkeerrichtlijn (richtlijn 2008/115) wel toelaatbaar is. Het Hof behandelt de vraag via een spoedprocedure, aangezien El Dridi zich in bewaring bevindt. Volgens het Hof is een regeling van een lidstaat die aan een illegaal verblijvende derdelander een gevangenisstraf oplegt omdat die persoon, in strijd met een bevel om de lidstaat binnen een bepaalde termijn te verlaten, zonder geldige reden zijn verblijf in de lidstaat voortzet, in strijd met de Terugkeerrichtlijn. Het Hof wijst daarbij eerst op het doel van de Terugkeerrichtlijn. Deze beoogt een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid, met volledige eerbiediging van de grondrechten, te ontwikkelen. De richtlijn stelt hiertoe gemeenschappelijke normen en procedures vast, waar slechts onder voorwaarden van mag worden afgeweken. Lidstaten mogen wel gunstigere maar geen strengere procedures en normen toepassen dan die vastgelegd in de richtlijn. De richtlijn omschrijft nauwkeurig welke procedure de lidstaten dienen toe te passen op de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders en uit welke stappen deze procedure bestaat. De volgorde van de stappen stemt overeen met een trapsgewijze verzwaring van de maatregelen. De eerste stap bestaat uit het uitvaardigen van een terugkeerbesluit, waarbij voorrang dient te worden gegeven aan de vrijwillige nakoming van de terugkeerverplichting. Slechts in bijzondere omstandigheden kan de derdelander andere verplichtingen worden opgelegd zoals het zich regelmatig melden bij de autoriteiten, het stellen van voldoende financiële zekerheid, het voorleggen van documenten of het verblijven op een bepaalde plaats. Bovendien mag de termijn voor vrijwillig vertrek slechts onder bijzondere omstandigheden korter zijn dan zeven dagen of er zelfs afzien. Vertrekt de derdelander niet vrijwillig, dan zijn lidstaten verplicht om (dwang)maatregelen te nemen. Er dient dan tot verwijdering te worden overgegaan met de minst dwingende maatregelen. Vrijheidsontneming door inbewaringstelling mag alleen plaatsvinden wanneer de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene. Het laatstgenoemde moet per geval worden beoordeeld. De vrijheidsontneming is beperkt tot een maximale duur van 18 maanden. In geval van toepassing moet deze ontneming zo kort mogelijk zijn en met redelijke tussenpozen worden getoetst en beëindigd indien er geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is. Betrokkenen moeten in een gespecialiseerde inrichting worden geplaatst, gescheiden van de gewone gevangenen. Het Hof stelt vast dat de Terugkeerrichtlijn niet is omgezet in de Italiaanse rechtsorde. De Italiaanse verwijderingsprocedure verschilt bovendien aanzienlijk van de Terugkeerrichtlijn. Een lidstaat mag geen (strafrechtelijke) regeling toepassen die de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar kan brengen en deze haar nuttig effect kan ontnemen. Het gebruik van dwangmiddelen dient uitdrukkelijk aan de evenredigheid en doeltreffendheid te worden onderworpen. Lidstaten kunnen, wanneer dwangmaatregelen geen effect hebben, niet bepalen dat een vrijheidsstraf wordt opgelegd, alleen omdat een onderdaan van een derde land zijn illegale aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat voortzet. Zij moeten juist de op uitvoering van het verwijderingsbesluit gerichte inspanningen blijven voortzetten. De onderhavige regeling kan, met name vanwege de voorwaarden en de wijze van uitvoering ervan, de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders in gevaar brengen. Het voorgaande sluit niet de bevoegdheid van lidstaten uit om bepalingen vast te stellen voor situaties waarin dwangmaatregelen niet hebben kunnen leiden tot verwijdering. Het Hof eindigt met de conclusie dat de Italiaanse regeling buiten toepassing dient te worden gelaten.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Deze uitspraak verduidelijkt dat de lidstaten altijd eerst de verschillende stappen uit de procedure van de Terugkeerrichtlijn moeten volgen wanneer een derdelander zich illegaal op hun grondgebied bevindt. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan de derdelander andere verplichtingen worden opgelegd zoals het zich regelmatig melden bij de autoriteiten, het stellen van voldoende financiële zekerheid, het overleggen van documenten of het verblijven op een bepaalde plaats. Vrijheidsontneming door inbewaringstelling mag alleen plaatsvinden wanneer de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene en is aan specifieke voorwaarden verbonden. De Nederlandse regelgeving en het beleid zijn in overeenstemming met deze uitspraak. Wel is er op dit moment een wet in voorbereiding die illegaal verblijf strafbaar stelt. De uitspraak van het Hof ziet op een situatie waarin in het nationale recht een gevangenisstraf is voorzien wegens illegaal verblijf. Of ook een strafrechtelijke boete wegens illegaal verblijf (en eventueel een vervangende hechtenis) bij het niet betalen daarvan afbreuk doet aan het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn volgt niet zonder meer uit deze uitspraak en is nog onderwerp van een Hofzaak (Sagor, C-430/11). De tenuitvoerlegging van de straf voor illegaal verblijf, of het nu een geldboete betreft of (vervangende) hechtenis, mag niet leiden tot vertraging van het vertrek. Als het vertrek zou worden verhinderd of vertraagd omdat de sanctie voor het illegale verblijf nog niet (geheel) ten uitvoer is gelegd, zou dat het nuttig effect van de terugkeerrichtlijn tenietdoen. Daarom is het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat vertrek voor executie van de sanctie wegens illegaal verblijf gaat en de inspanningen van de overheid primair gericht zijn en blijven op het - bij voorkeur vrijwillige maar zo nodig gedwongen - vertrek van illegale vreemdelingen uit Nederland.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche met het bijbehorende arrest ter kennisname aan de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voor Immigratie en Asiel, van Buitenlandse Zaken en van Veiligheid en Justitie. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.
