C-617/10 Åklagaren tegen Hans Åkerberg Fransson
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 26 februari 2013
Sleutelwoorden Handvest van grondrechten van Europese Unie – Toepassingsgebied – Artikel 51 – Ten uitvoer brengen van Unierecht – Bestraffing van gedragingen waarmee eigen middel van Unie wordt geschaad – Artikel 50 – Beginsel ne bis in idem – Nationale regeling waaronder dezelfde onrechtmatige gedraging kan worden bestraft volgens twee aparte procedures, een bestuurlijke en een strafrechtelijke – Verenigbaarheid
Betrokken departementen Alle
Beleidsrelevantie In deze uitspraak heeft het Hof nader uitgewerkt wanneer de lidstaten zijn gebonden aan het Handvest van grondrechten van Europese Unie (hierna: EU-Handvest). Het Hof kan dan toetsen of een nationale maatregel verenigbaar is met de grondrechten opgenomen in het EU-Handvest. Als een lidstaat niet gebonden is aan het EU-Handvest is het Hof daartoe niet bevoegd.
Het Hof bepaalt in de onderhavige zaak dat wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt en uitvoering geeft aan een specifieke Unierechtelijke verplichting, het EU-Handvest van toepassing is. Het Hof is dan bevoegd om uitleg te geven aan de nationale rechter over de in het EU-Handvest gewaarborgde grondrechten. In dit geval is het EU-Handvest volgens het Hof van toepassing op een nationale maatregel die de btw-inning moet waarborgen omdat daarmee uitvoering wordt gegeven aan richtlijn 2006/112 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (hierna: richtlijn 2006/112) en aan artikel 325 VWEU. Bij het toetsen van die nationale regel aan artikel 50 EU-Handvest (het ne bis in idem-beginsel) concludeert het Hof dat dit artikel zich in beginsel niet verzet tegen het opleggen van een combinatie aan strafrechtelijke en fiscale sancties.
Samenvatting feiten, redenering en dictum Akerberg wordt in Zweden strafrechtelijk vervolgd voor belastingfraude. Zweden is daardoor grote bedragen van zowel inkomstenbelasting als btw misgelopen. Eerder werden aan Akerberg in verband met deze achterstallige belastingen over de jaren 2004 en 2005 belastingboetes opgelegd. De verwijzende rechter vraagt het Hof of de strafvervolging, nadat al financiële sancties zijn opgelegd voor dezelfde feiten, verenigbaar is met het ne bis in idem-beginsel opgenomen in artikel 4 van protocol 7 EVRM en artikel 50 EU-Handvest.
Zweden, de Europese Commissie en een aantal lidstaten (waaronder NL) die opmerkingen indienen, stellen dat het Hof niet bevoegd is om de Zweedse maatregelen te toetsen omdat die geen ‘uitvoering’ geven aan het Unierecht.
Het Hof brengt in herinnering dat artikel 51, lid 1, EU-Handvest het toepassingsgebied van het EU-Handvest met betrekking tot het optreden van de lidstaten omschrijft. De bepalingen uit het EU-Handvest zijn uitsluitend tot de lidstaten gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Wanneer een nationale maatregel geen uitvoering geeft aan het Unierecht kan het Hof die maatregel niet aan het EU-Handvest toetsen. Volgens het Hof is het EU-Handvest van toepassing, wanneer een nationale regeling binnen het kader van het Unierecht valt. Het Hof wijst in dit verband op de toelichting bij artikel 51 EU-Handvest.
In het onderhavige geval is de vraag of de belastingboetes en de strafvervolging binnen het EU-toepassingsgebied vallen. Het Hof stelt vast dat deze maatregelen gedeeltelijk verband houden met het feit dat Akerberg zijn aangifteverplichtingen voor de btw niet is nagekomen. Zowel uit richtlijn 2006/112 als uit de Verdragen vloeien voor de lidstaten verplichtingen voort om alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen die waarborgen dat btw wordt geïnd en fraude wordt bestreden. Bovendien moeten de lidstaten volgens artikel 325 VWEU onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, bestrijden met afschrikwekkende en doeltreffende maatregelen, die hetzelfde zijn voor de bestrijding van fraude die de eigen financiële belangen schaden. Volgens het Hof bestaat er namelijk een rechtstreeks verband tussen de inning van btw-inkomsten en de inkomsten van de Unie. Elk mankement in de inning van de btw-ontvangsten leidt dus potentieel tot verlaging van die inkomsten voor de Unie.
Hieruit volgt volgens het Hof dat met belastingboetes en strafvervolging wegens btw-fraude uitvoering wordt gegeven aan specifieke Unierechtelijke verplichtingen voortvloeiend uit richtlijn 2006/112 en artikel 325 VWEU. Het feit dat de nationale regels niet specifiek met dat doel zijn vastgesteld, doet daar niet aan af. Het EU-Handvest is dus van toepassing.
Op de vraag of de twee sancties voor dezelfde feiten in strijd zijn met het ne bis in idem -beginsel uit het EU-Handvest, antwoordt het Hof dat dit beginsel veronderstelt dat beide sancties strafrechtelijke maatregelen zijn. Artikel 50 EU-Handvest verzet zich in beginsel niet tegen het opleggen van een combinatie aan strafrechtelijke en fiscale sancties. Alleen wanneer de fiscale sanctie van strafrechtelijke aard is en definitief is geworden, staat artikel 50 EU-Handvest eraan in de weg dat die voor dezelfde feiten aan dezelfde persoon worden opgelegd. Om te bepalen of de maatregel van strafrechtelijke aard is, moet naar de juridische kwalificatie van de inbreuk, de aard van de inbreuk en de aard en zwaarte van de sanctie worden gekeken. Dit staat ter beoordeling van de verwijzende rechter.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau Het Hof bepaalt in onderhavige zaak dat wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt en uitvoering geeft aan een specifieke Unierechtelijke verplichting, het EU-Handvest van toepassing is. Het Hof kan dan toetsen of een nationale maatregel verenigbaar is met de grondrechten opgenomen in het EU-Handvest. Het EU-Handvest is volgens het Hof van toepassing op een nationale maatregel die de btw-inning moet waarborgen omdat met een dergelijke maatregel volgens het Hof uitvoering wordt gegeven aan richtlijn 2006/112 en artikel 325 VWEU. De Nederlandse regering ging er in dit geval van uit dat wanneer een richtlijn voorschrijft dat lidstaten passende sancties moeten treffen om de uitvoering van de richtlijn te waarborgen maar daarbij de lidstaten geheel vrijlaat in de keuze van de sancties, er geen sprake is van ‘uitvoering geven aan Unierecht’ in de zin van artikel 51, lid 1, EU-Handvest. Met betrekking tot de sancties ter waarborging van btw-inning en bestrijding btw-fraude is dit volgens het Hof echter wel het geval. Deze zijn bijzonder omdat de btw-inkomsten deel uitmaken van de eigen middelen van de Unie. Gebrekkige inning als gevolg van gebrekkige sancties, heeft direct invloed op die inkomsten en schaadt de financiële belangen van de Unie.
Deze uitspraak betekent dat bijvoorbeeld ook bij de toepassing van het douanerecht, waarbij ook boetes en strafrecht worden gebruikt, uitvoering aan het Unierecht wordt gegeven. Het Handvest is daardoor ook van toepassing op het werk van de douane (uitgezonderd die gebieden die cf. het Verdrag behoren tot de exclusieve competentie van de lidstaten, zoals NAVO-aangelegenheden). Het Hof geeft een interpretatie van het ne bis in idem- beginsel zoals neergelegd in artikel 50 van het Handvest die in lijn is met haar eerdere rechtspraak en cf. de invulling die het EHRM geeft aan dit beginsel zoals neergelegd in artikel 4 van het 7e protocol bij het EVRM door te stellen dat dit beginsel uitsluitend ziet op dubbele strafrechtelijke bestraffing van hetzelfde delict. Het Hof gaat hiermee voorbij aan het probleem, zoals ook gesignaleerd door de AG in deze zaak (punten 71-87) dat een aantal EU-lidstaten niet gebonden zijn aan het 7e protocol. Feit is dat de lidstaten nu via de band van het EU-recht gebonden zijn aan dit EU-rechtelijke beginsel en de interpretatie van het Hof wanneer zij uitvoering geven aan het Unierecht. Wel zal de Nederlandse regering alert blijven bij Hofzaken waar het toepassingsbereik van het EU-Handvest aan de orde is. Met name in gevallen waar het onduidelijk is of er sprake is van ‘uitvoering van Unierecht’ zal zij per geval bezien of zij opmerkingen zal indienen en de ontwikkeling van de jurisprudentie over het toepassingsbereik van het EU-Handvest nauwlettend volgen met name de uit het onderhavige arrest voortvloeiende lijn dat er bij ‘uitvoering van Unierecht’ sprake moet zijn van uitvoering van een specifieke Unierechtelijke verplichting. Dit vanuit het belang te bewaken dat het EU-Handvest geen ruimer toepassingsbereik krijgt dan is beoogd door de lidstaten bij het opstellen van het EU-Handvest.
Bovendien dient, indien het EU-Handvest van toepassing is, te worden bewaakt dat het EU-Handvest niet gaandeweg een hoger beschermingsniveau gaat bieden dan andere internationale mensenrechtenverdragen (zoals het EVRM en het Europees Sociaal Handvest), voor wat betreft die rechten waar uit de toelichtingen bij artikel 52, lid 3, EU-Handvest niet expliciet blijkt dat de betrokken EU-Handvestrechten een verdergaand beschermingsniveau beogen. De Nederlandse insteek in zaken waarin het EU-Handvest een rol speelt, zal daarom mede gericht zijn op de materiële uitleg van de verschillende bepalingen uit het EU-Handvest en op de intensiteit van toetsing door het Hof. Waar nodig zal Nederland bepleiten dat het Hof geen hoger beschermingsniveau moet toekennen dan andere internationale mensenrechtenverdragen (zie ook ICER-notitie “NL insteek in Handvestzaken”).
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en de arresten ter kennisneming aan alle ministers. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
