C-626/15 en C-659/16 (Europese Commissie/Raad)

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof 20 november 2018 van 20 november 2018 in de gevoegde zaken C-626/15 en C-659/16 (Europese Commissie/Raad).

Betrokken departementen

LNV, BZ, I&W.

Sleutelwoorden

Beroep tot nietigverklaring – Besluit van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) – Besluit tot goedkeuring van de voorlegging van een discussienota aan een internationaal orgaan – Ontvankelijkheid – Voor beroep vatbare handeling – Exclusieve bevoegdheid, gedeelde bevoegdheid of aanvullende bevoegdheid van de Europese Unie – Optreden van de Unie alleen in een internationaal lichaam of deelname van de lidstaten naast de Unie – Instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee – Visserij – Milieubescherming – Onderzoek – Beschermde mariene zones (BMZ) – Verdrag inzake Antarctica – Verdrag inzake de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren – Weddellzee en Rosszee

Beleidsrelevantie

In deze uitspraak stelt het Hof de omvang vast van de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Deze bevoegdheid heeft enkel betrekking op de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, die wordt verzekerd in het kader van het GVB en daarmee onlosmakelijk verbonden is. Het Hof verduidelijkt dat milieubeleid een autonome bevoegdheid is en dat een maatregel moet worden geacht onder die bevoegdheid te vallen wanneer het hoofddoel en het voornaamste bestanddeel van die maatregel betrekking hebben op deze bevoegdheid.
 

Daarnaast bevestigt de uitspraak dat het aan de betrokken partij (in de praktijk vaak de Commissie) is om de gegevens te verschaffen waarmee kan worden aangetoond dat de externe bevoegdheid van de Unie waarop deze partij zich wil beroepen, exclusief van aard is.
 

Voorts herinnert het Hof eraan dat de Raad met de vereiste meerderheid kan besluiten om de Unie extern een bevoegdheid te laten uitoefenen op een gebied van een gedeelde bevoegdheid die de Unie intern nog niet heeft uitgeoefend. De uitoefening van bevoegdheden door de Unie moet echter wel plaatsvinden in overeenstemming met het Volkenrecht.
 

In deze zaken gaat het specifiek om het Verdrag van Canberra, waarbij Nederland een zogenaamde deelnemende consultatieve partij is. Wanneer er een exclusieve Uniebevoegdheid zou bestaan, dan zou deze status worden uitgehold en betekenisloos zijn. Daarbij is deze zaak relevant wegens een eventuele parallel die kan worden getrokken tussen (de bevoegdheidsverdeling bij) het Verdrag van Canberra en het Antarctisch verdragssysteem. Tot slot is relevant dat het Hof de Raad in dit arrest op de vingers tikt omdat Coreper (i.p.v. de Raad) in dit geval het standpunt namens de Unie had vastgesteld. Dit is een beslissingsbevoegdheid die volgens de Verdragen aan de Raad toekomt en buiten de voorbereidende/uitvoerende taken van Coreper valt. Wanneer Coreper niettemin toch een handeling verricht die beoogt rechtsgevolgen teweeg brengen en buiten zijn voorbereidende en uitvoerende taken valt (zoals in onderhavige zaak), moet deze door het Hof op wettigheid getoetst kunnen worden op grond van artikel 263 VWEU.

Samenvatting

In deze gevoegde zaken heeft de Europese Commissie een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen een besluit van Coreper (zaak C-626/15) en een besluit van de Raad (C-659/16) (hierna ook: de besluiten). In zaak C-626/15 is het beroep ingesteld tegen een besluit tot voorlegging van een discussienota aan het CCAMLR door Coreper, waarin wordt gewezen op de noodzaak tot bescherming van het ecosysteem in de Antarctische wateren. In zaak C-659/16 is het beroep ingesteld tegen het besluit waarin verschillende voorstellen zijn gedaan voor onder meer de inrichting van beschermde mariene zones (BMZ) in de Antarctische wateren. In deze besluiten is opgenomen dat ze namens de Unie en haar lidstaten in de jaarlijkse vergadering van de Commissie voor de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren (CCAMLR, opgericht in het kader van het Verdrag van Canberra) zullen worden voorgelegd. De Raad is namelijk van mening dat de discussienota en de voorgenomen maatregelen onder het milieubeleid vallen, waardoor sprake is van gedeelde bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder e, VWEU). De Europese Commissie daarentegen wilde de discussienota en voorgenomen maatregelen alleen namens de Unie in de vergadering voorleggen. De besluiten zouden immers onder de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid vallen en daarmee onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie (artikel 3, lid 1, onder d, VWEU). Ook is de Commissie van mening dat de besluiten onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie op grond van artikel, 3, lid 2, VWEU vallen. Daarom stelt de Europese Commissie een beroep tot nietigverklaring in tegen beide besluiten. In de eerste plaats oordeelt het Hof dat het beroep ontvankelijk is. Volgens vaste rechtspraak kan tegen een handeling slechts beroep worden ingesteld op grond van artikel 263 VWEU wanneer deze handeling rechtsgevolgen heeft. Het besluit tot vaststelling van de discussienota is door Coreper vastgesteld. Hoewel Coreper volgens het Hof voorbereidende en uitvoerende taken heeft en geen beslissingsbevoegdheid kan uitoefenen die volgens de Verdragen aan de Raad toekomt, moeten handelingen van Coreper niettemin wel op wettigheid kunnen worden getoetst wanneer zij beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (en buiten het kader van de voorbereidende/uitvoerende taken van Coreper vallen). Nu dit in casu het geval is, gelet op de context, inhoud en bedoeling van het besluit, is het beroep ontvankelijk.
 

Vervolgens oordeelt het Hof dat de besluiten niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, maar onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en lidstaten op het gebied van milieu. Hiertoe stelt het Hof ten eerste dat uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, onder d, VWEU volgt dat de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee alleen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt wanneer dit wordt verzekerd in het kader van het GVB en dus daarmee onlosmakelijk verbonden is. Vervolgens oordeelt het Hof dat de besluiten niet onder deze bevoegdheid vallen, omdat visserij een bijkomend doel is van de besluiten en bescherming van milieu het hoofddoel. Het Hof herhaalt hierbij zijn vaste rechtspraak dat wanneer een handeling van de Unie meerdere doelen nastreeft of meerdere componenten bevat, deze moet worden gebaseerd op de rechtsgrondslag die overeenkomt met het hoofddoel of de voornaamste component. Uit de context, de inhoud en de door de betrokken besluiten nagestreefde doelstellingen volgt dat deze de bescherming van het milieu als hoofddoel en voornaamste component hebben, en daarom onder de bevoegdheid op het gebied van de milieubescherming (artikel 4, lid 2, onder e, VWEU) vallen, die de Unie in beginsel deelt met de lidstaten. Het Hof benadrukt hierbij dat aan deze conclusie niet kan worden afgedaan door de omstandigheid de eisen inzake milieubescherming op grond van artikel 11 VWEU moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, met inbegrip van het GVB. Milieubeleid is expliciet in de Verdragen genoemd als een autonome bevoegdheid en een maatregel moet daarom worden geacht onder die bevoegdheid te vallen wanneer het hoofddoel en het voornaamste bestanddeel van die maatregel betrekking hebben op deze bevoegdheid.

Daarnaast vallen de bestreden besluiten volgens het Hof ook niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie op grond van artikel, 3, lid 2, VWEU. Dit artikellid bepaalt dat de Unie exclusief bevoegd is een internationale overeenkomst te sluiten, wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen. Volgens het Hof heeft dit artikel niet slechts betrekking op de sluiting van een overeenkomst, maar is dit artikel ook van toepassing in een eerder stadium, bij de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst, en in een later stadium, wanneer een krachtens deze overeenkomst opgericht orgaan maatregelen ter uitvoering van die overeenkomst dient te nemen.

Het Hof stelt dat het aan de betrokken partij is om de gegevens te verschaffen waarmee kan worden aangetoond dat de externe bevoegdheid van de Unie waarop deze partij zich wil beroepen, exclusief van aard is. De Commissie heeft echter geen gegevens verstrekt waarmee wordt aangetoond dat in dit geval sprake is van een exclusieve bevoegdheid.
 

Tot slot verduidelijkt het Hof dat, ook al is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten, de mogelijkheid dat de Unie deze bevoegdheid op het internationale toneel alleen uitoefent niet is uitgesloten. Dit kan door de vereiste meerderheid binnen de Raad worden besloten. De uitoefening van bevoegdheden door de Unie moet echter wel in overeenstemming met het volkenrecht plaatsvinden. Een uitoefening door de Unie van zijn externe bevoegdheid met uitsluiting van de lidstaten zou in dit geval strijdig zijn met het volkenrecht. De Unie heeft namelijk geen volledig autonome status binnen de CCAMLR. Daarnaast zouden de verantwoordelijkheden die sommige EU-lidstaten hebben op grond van hun status als consultatieve partij bij het Verdrag van Antarctica in het geding kunnen komen wanneer de Unie zou worden toegestaan om alleen op te treden binnen de CCAMLR. Het beroep van de Commissie wordt verworpen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

Naar aanleiding van deze uitspraak zullen besluiten die vergelijkbaar zijn aan de besluiten zoals in deze uitspraak aan de orde, die niet zien op de instandhouding van biologische rijkdommen in het kader van het GVB, onder de gedeelde bevoegdheid van de lidstaten en de Unie vallen op het gebied van milieubescherming (artikel 4, lid 2, onder e, VWEU). De Commissie zal zich als gevolg hiervan dan niet kunnen beroepen op de exclusieve bevoegdheid van art. 3, lid 1, sub d VWEU. Uit de uitspraak blijkt ook dat het aan de betrokken partij om de gegevens te verschaffen waarmee kan worden aangetoond dat de externe bevoegdheid van de Unie waarop deze partij zich wil beroepen, exclusief van aard is. Met andere woorden: wanneer de Commissie van mening is dat er sprake is van een exclusieve bevoegdheid van de Unie draagt zij de bewijslast om dit aan te tonen. Tot slot is van belang dat het Hof eraan herinnert dat Coreper geen beslissingsbevoegdheid kan uitoefenen die volgens de Verdragen aan de Raad toekomt. Handelingen met rechtsgevolgen die Coreper niettemin vaststelt zijn wel vatbaar voor beroep in de zin van art. 263 VWEU.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.