C-672/15, Strafzaak tegen Noria Distribution SARL.

Signaleringsfiche

Arrest van het Europese Hof van Justitie van 27 april 2017 in zaak C-672/15, Strafzaak tegen Noria Distribution SARL.

Betrokken departementen

VWS, EZ, IenM

Sleutelwoorden

Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2002/46/EG – Onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen – Vitaminen en mineralen die voor de vervaardiging van voedingssupplementen mogen worden gebruikt – Maximumhoeveelheden – Bevoegdheid van de lidstaten – Nationale regeling waarbij die hoeveelheden worden vastgesteld – Wederzijdse erkenning –Voorwaarden en criteria die in acht moeten worden genomen bij de vaststelling van die hoeveelheden

Beleidsrelevantie

Dit arrest heeft gevolgen voor de Warenwet en niet is uitgesloten dat de lijn die het Hof hier inzet ook gevolgen heeft voor andere nationale productregelgeving waarbij een beroep kan worden gedaan op wederzijdse erkenning. De onderhavige zaak heeft betrekking op de wederzijdse erkenning van voedingssupplementen. De regels betreffende voedingssupplementen zijn tot op zekere hoogte geharmoniseerd in richtlijn 2002/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juli 2002 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen. Op grond van artikel 5 van deze richtlijn kan de Commissie maximum- en minimumhoeveelheden voor vitaminen en mineralen vaststellen. Echter, doordat er grote verschillen zijn tussen de lidstaten met betrekking tot vitamine-inname zijn er tot nu toe nog geen maximumhoeveelheden vastgesteld [1]. Hierdoor blijft dit een bevoegdheid van de lidstaten. In Nederland zijn voor enkele vitaminen in voedingssupplementen maximumhoeveelheden vastgesteld in de Warenwetregeling vrijstelling vitaminepreparaten.

In onderhavige zaak heeft Frankrijk ook maximumhoeveelheden vastgesteld. Noria heeft een product in Frankrijk op de markt gebracht dat niet aan deze normen voldoet, maar dat wel elders in de Europese Unie rechtmatig in de handel is gebracht. Het Hof stelt dat de Franse regeling alleen gerechtvaardigd kan worden op grond van artikel 36 VWEU als de regeling gepaard gaat met een procedure waarmee marktdeelnemers toelating kunnen verkrijgen voor het in de handel brengen van producten die niet aan de regeling voldoen.

In Nederland heeft de vraag van ex ante markttoelating van voedingssupplementen op grond van wederzijdse erkenning eerder gespeeld in de zaak Solgar Vitamins Holland B.V. In deze zaak kwam het College van Beroep voor het bedrijfsleven uiteindelijk tot de conclusie dat Solgar niet-ontvankelijk was omdat artikel 2 juncto artikel 6 van Verordening (EG) nr. 764/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van procedures voor de toepassing van bepaalde nationale technische voorschriften op goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht, en tot intrekking van Beschikking nr. 3052/95/EG geen bevoegdheid aan de minister geeft om een ex ante oordeel in de vorm van een appellabel besluit te nemen. [2] Op grond van het onderhavige arrest van het Hof van Justitie moet worden geconcludeerd dat het noodzakelijk is een dergelijke grondslag in de nationale wetgeving op te nemen. Een wijziging van de Warenwet in deze zin is in voorbereiding.

Gelet op de algemene bewoordingen van het arrest is niet uitgesloten dat dit arrest ook gevolgen heeft voor andere beleidsterreinen waar nationale productregelgeving geldt en waarbij een beroep wordt gedaan op wederzijdse erkenning. Wellicht dat ook in die regelgeving een grondslag moet worden opgenomen op grond waarvan een ex ante markttoelatingsbesluit kan worden genomen. 

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

Noria Distribution is een Franse onderneming die in de Unie voedingssupplementen in de handel brengt. Ze wordt vervolgd voor het feit dat zij van 1 september 2007 tot 1 oktober 2008 in VK toegelaten voedingssupplementen in bezit heeft gehad, heeft uitgestald, te koop heeft aangeboden en heeft verkocht, waarvan Noria Distribution wist dat die vervalst, bedorven of toxisch waren, aangezien die niet aan de geldende regelgeving voldeden. De betreffende voedingssupplementen voldoen niet aan de Franse wetgeving omdat deze een hoeveelheid vitaminen en mineralen bevatten boven de nationaal vastgestelde maximumnorm. Noria stelt echter dat het besluit van 9 mei 2006, dat als basis van de tegen haar gevoerde strafzaak heeft gediend, onverenigbaar is met het Europees recht. Hierbij acht ze het van belang dat de betreffende voedingssupplementen wel op de markt zijn toegestaan in het Verenigd Koninkrijk. De verwijzende rechter stelt naar aanleiding van deze zaak drie prejudiciële vragen.

De eerste vraag van de verwijzende rechter is of het vrije verkeer van goederen (artikel 34 VWEU)  en  de beginselen van wederzijdse erkenning in de weg staan aan het ontbreken van een procedure in een lidstaat voor het op de markt brengen van voedingssupplementen die de in de nationale regeling vastgestelde dagelijkse maximumdoses overschrijden en die in andere lidstaten rechtmatig in de handel worden gebracht.

Frankrijk stelt maximumnormen vast voor de hoeveelheden vitaminen en mineralen die in voedingssupplementen mogen zitten. Producten waarbij deze maximumnorm wordt overschreden, worden niet toegelaten op de markt. Hierbij wordt het product niet individueel beoordeeld en is er voor de producent geen mogelijkheid om tegen de afwijzing in beroep te gaan.

Volgens het Hof is dit strijdig met artikel 34 VWEU en kan dit niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 VWEU. Het Hof oordeelt dat één van de vereisten van artikel 36 is, dat er een procedure bestaat op grond waarvan marktdeelnemers toelating kunnen verkrijgen. Omdat er in Frankrijk geen individueel besluit wordt genomen, waartegen beroep openstaat, wordt er niet in een dergelijke procedure voorzien.

Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen of de in artikel 5 van richtlijn 2002/46 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen bedoelde maximumhoeveelheden mogen worden vastgesteld in verhouding tot de aanbevolen dagelijkse hoeveelheden. Het Hof benadrukt dat de vaststelling van maximumhoeveelheden voor vitaminen en mineralen moet berusten op de criteria in artikel 5, leden 1 en 2 van richtlijn 2002/46. Er mogen in elk geval geen maximumhoeveelheden worden vastgesteld wanneer uit wetenschappelijk onderzoek volgt dat er geen gevaar voor de gezondheid is. Wanneer er wel een gevaar voor de gezondheid is aangetoond en er wetenschappelijke grenswaarden zijn opgesteld mogen lidstaten maximumhoeveelheden opstellen die ver onder deze grenswaarden liggen wanneer dit kan worden gerechtvaardigd door de criteria van artikel 5 van richtlijn 2002/46 en het evenredigheidsbeginsel in aanmerking te nemen.

Ten slotte wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bepalingen van richtlijn 2002/46 of de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van goederen zich tegen een wetenschappelijke risicobeoordeling verzetten die uitsluitend is vastgesteld op basis van nationale wetenschappelijke adviezen, terwijl er op de datum van vaststelling van de betrokken maatregel recente internationale wetenschappelijke adviezen voorhanden zijn waarin de conclusie luidt dat hogere maximumgehalten kunnen worden vastgesteld. Het Hof oordeelt dat uit de bewoording van artikel 5(1)(a) van richtlijn 2002/46 volgt dat de beoordeling op basis van betrouwbare wetenschappelijke gegevens moet worden verricht, ongeacht of deze nationaal of internationaal zijn. Wanneer er betrouwbare en recente internationale wetenschappelijke gegevens voorhanden zijn op de datum waarop de risicobeoordeling zoals in artikel 5(1)(a) plaatsvindt, moeten deze gegevens mee worden genomen in deze risicobeoordeling.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

Het beginsel van wederzijdse erkenning vereist dat lidstaten een procedure hebben op grond waarvan marktdeelnemers toelating kunnen vragen indien hun voedingssupplementen elders in de EU rechtmatig in de handel is gebracht. Deze procedure moet uitmonden in een beschikking waartegen bezwaar en beroep open staat.

In Nederland mogen geen vitaminepreparaten en vitamines aanwezig zijn in hoeveelheden die schadelijk kunnen zijn voor de volksgezondheid. Voor een aantal specifieke vitaminen (A, D en binnenkort ook B6) zijn er ook maximumhoeveelheden vastgesteld op grond van de Warenwetregeling Vrijstelling vitaminepreparaten. Deze maximumhoeveelheden zijn vastgesteld aan de hand van onderzoeken van de Europese voedselveiligheid autoriteit (EFSA). Wanneer een product is toegelaten binnen een andere lidstaat, maar de nationale maximumnormen overschrijdt, wordt dit product niet toegelaten op de Nederlandse markt. Wanneer wordt opgekomen tegen handhavende maatregelen kan eventueel een beroep worden gedaan op het beginsel van wederzijdse erkenning (artikel 13d van de Warenwet). Momenteel bestaat er geen procedure waarbij de producent markttoelating kan vragen. Naar aanleiding van dit arrest zal er een procedure worden ingericht waarin een besluit wordt genomen in de zin van Awb zodat de betreffende producent in bezwaar en beroep kan gaan.

Dit arrest heeft mogelijk ook gevolgen voor andere terreinen. Het is aan het betrokken departement om te beoordelen of en in hoeverre voor dat beleidsterrein moet worden voorzien in een grondslag voor een individueel markttoelatingsbesluit. 

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.

[1] Hetzelfde geldt overigens voor artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen. Omdat de toevoegingen en de supplementen gezamenlijk bepalen hoeveel een consument maximaal binnen kan krijgen, hebben deze beide onderwerpen grote invloed op elkaar.

[2] CBb 28 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:405.