Collecteren voor Tamiltijgers terecht verboden door EU-terrorismelijst

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 14 maart 2017 in de zaak C-158/14, A e.a. / Minister van Buitenlandse Zaken

Volgens de Nederlandse autoriteiten hebben A, B, C en D zich bezig gehouden met fondsenwerving voor de „Liberation Tigers of Tamil Eelam” (Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam, LTTE). Deze organisatie heeft een burgeroorlog gevoerd tegen de regering van Sri Lanka om in het noorden en oosten van Sri Lanka een onafhankelijke staat te creëren voor de Tamilbevolking. De LTTE is door de Europese Unie gedurende ongeveer tien jaar als „terroristisch” is aangemerkt.

Op grond van een Nederlandse wettelijke regeling ter uitvoering van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties hebben de Nederlandse autoriteiten A, B, C en D aangewezen als de personen op wie beperkende maatregelen ter bestrijding van terrorisme van toepassing zijn. Als gevolg van deze aanwijzing zijn hun financiële middelen bevroren. In dit kader hebben de Nederlandse autoriteiten de LTTE behandeld als een terroristische organisatie. Bij dat oordeel werd rekening gehouden met uitvoeringsverordening 610/2010 van de Raad waarbij de LTTE werd gehandhaafd op een lijst van groepen die betrokken zijn bij terroristische daden en waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn.

In hun beroep bij de Nederlandse rechterlijke instanties betoogden A, B, C en D dat deze verordening ongeldig is omdat de handelingen van de LTTE geen terroristische daden waren. Volgens hen was de LTTE een niet-statelijke strijdkracht die verwikkeld was in een niet-internationaal gewapend conflict in Sri Lanka. Derhalve waren de handelingen ervan alleen onderworpen aan het internationale humanitaire recht en niet aan de Unierechtelijke en internationale regels op het gebied van de strijd tegen terrorisme. Daaruit volgt volgens hen dat de Europese Unie de aanslagen en ontvoeringen die de LTTE tussen 2005 en 2009 heeft verricht, ten onrechte heeft aangemerkt als „terroristische daden”, die de plaatsing van de LTTE op de EU-lijst van entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden, rechtvaardigden.

De Raad van State vraagt het Hof allereerst of A, B, C, en D zich nog wel kunnen beroepen op de ongeldigheid van de plaatsing van de LTTE op de terrorismelijst, of dat ze dat eerder hadden moeten doen in een procedure voor het EU-Gerecht. Het EU-Hof merkt hierover op dat de betrokkenen niet zelf op de bevriezingslijst zijn geplaatst. Ook staat niet buiten twijfel dat zij „individueel” werden geraakt door deze handelingen, in de zin van artikel 263, vierde alinea, EU-Werkingsverdrag. De plaatsing van de LTTE op de bevriezingslijst heeft immers ten aanzien van andere personen dan deze organisatie algemene strekking voor zover die plaatsing ertoe bijdraagt dat een onbepaald aantal personen de specifiek tegen die entiteit gerichte beperkende maatregelen moeten naleven. Ten slotte werd de situatie van betrokkenen niet rechtstreeks geraakt door de Uniehandelingen betreffende die plaatsing op de lijst, maar door het opleggen van louter op de Nederlandse wettelijke regeling gebaseerde sancties, waarbij, naast andere gegevens, rekening werd gehouden met die plaatsing. Daarom staat volgens het EU-Hof niet buiten twijfel dat beroepen tot nietigverklaring die door betrokkenen bij het Gerecht zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening 610/2010 inzake de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, ontvankelijk zouden zijn geweest.

De betrokkenen kunnen zich dus voor de Raad van State beroepen op de ongeldigheid van de lijst, en de Raad van State kan daarover nu vragen aan het EU-Hof voorleggen.

In dit verband vraagt de Raad van State het EU-Hof hoe het begrip „terroristische daden” moet worden gedefinieerd. Hij vraagt met name of mogelijke incoherenties tussen de definitie in het EU-recht en in het volkenrecht afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van de betrokken uitvoeringsverordening. Volgens de Raad van State bestaat er immers internationaal overeenstemming over dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht niet als terroristische daden dienen te worden beschouwd.

In zijn arrest verwijst het Hof allereerst naar zijn rechtspraak volgens welke een verordening waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd, moet worden uitgelegd in het licht van de historische context.

De betrokken Uniehandelingen ( Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB en verordening 2580/2001) hebben tot doel uitvoering te geven aan resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, die is aangenomen na de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001. Zij strekken hoofdzakelijk tot het voorkomen van terroristische daden door de vaststelling van bevriezingsmaatregelen, met name om de financiering van personen of entiteiten die terroristische daden zouden kunnen plegen, te belemmeren. De aanwijzing van personen en entiteiten die op de lijst moeten worden geplaatst, vormt in deze context geen sanctie, maar een preventieve maatregel.

Bovendien is het Hof van oordeel dat het internationale gewoonterecht zich er niet tegen verzet dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict „terroristische daden” kunnen vormen. Het Hof beklemtoont in dit verband dat het internationale humanitaire recht andere doelen nastreeft dan het Unierecht.

Voorts sluiten een aantal van de door de Raad van State genoemde internationale verdragen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht weliswaar uit van hun werkingssfeer, doch zij verbieden de verdragsluitende partijen niet om bepaalde van deze handelingen als „terroristische daden” aan te merken of te voorkomen dat dergelijke daden worden gepleegd.

Op grond hiervan oordeelt het Hof dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht „terroristische daden” in de zin van het Unierecht kunnen vormen.

Meer info:

• ECER-dossier: Sancties