E-003/00, Toezichthoudende Autoriteit EFTA tegen Noorwegen, arrest van 5 april 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen EFTA-Hof 5 april 2001, zaak E-3/00, Toezichthoudende Autoriteit van de EFTA tegen het Koninkrijk Noorwegen
Sleutelwoorden Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte - Niet nakoming - verrijking van voedingsmiddelen met ijzer en vitamines - bescherming van de volksgezondheid - voorzorgsbeginsel
Betrokken departementen VWS, LNV, EZ
Beleidsrelevantie Het voorzorgsbeginsel kan door een EER-staat ter bescherming van de volksgezondheid worden ingeroepen bij een verbod tot invoer en verhandeling van een voedingsmiddel waaraan additieven, zoals vitamines en ijzer zijn toegevoegd, mits daaraan een wetenschappelijke risico-evaluatie ten grondslag ligt.
Feiten, redenering, dictum De Toezichthoudende Autoriteit (TA) van de EFTA heeft wegens een inbreuk op artikel 11 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) (gelijk aan artikel 28 EG betreffende het vrije verkeer van goederen) beroep ingesteld bij het EFTA-Hof tegen Noorwegen omdat Noorwegen de invoer en verhandeling verhinderde van cornflakes die zijn verrijkt met de vitamines thiamine, riboflavine, niacine en met ijzer. Deze cornflakes worden legaal geproduceerd en verhandeld in andere EFTA-staten.
Het beroep volgde op een klacht van Nordisk Kellogg's A/S bij de TA. De Noorse Voedsel Controle Autoriteit had het verzoek van Nordisk Kellogg's A/S om toestemming voor de verkoop van verrijkte cornflakes afgewezen, omdat toevoegingen aan voedingsmiddelen alleen worden toegestaan als daaraan op grond van het voedingspatroon behoefte bestaat bij de Noorse bevolking. Toelating van deze cornflakes zou een precedent vormen, waardoor andere producten niet meer zouden kunnen worden geweigerd. Noorwegen achtte de weigering gerechtvaardigd op grond van artikel 13 EER (overeenkomend met artikel 30 EG) wegens het gezondheidsrisico dat verbonden was aan de bijzondere verrijking in kwestie.
Het EFTA-Hof neemt als leidraad voor zijn redenering het arrest van het EG-Hof van Justitie in de Sandoz-zaak (zaak 174/82, Jur. 1983, blz. 2443) en verklaart dat bij afwezigheid van harmonisatie van wetgeving in het geval er onzekerheid bestaat over de actuele stand van wetenschappelijk onderzoek, het aan de EFTA-staten staat te beslissen welke mate van bescherming van de menselijke gezondheid zij beogen te verzekeren, mits zij daarbij de fundamentele vereisten van het EER-recht in acht nemen, met name het vrije verkeer van goederen binnen de EER.
Dit betekent dat een beslissing omtrent risicobeheer binnen de bevoegdheid van elke EFTA-staat valt. Het behoort tot de discretionaire bevoegdheid van iedere EFTA-staat een beleidskeuze te maken met betrekking tot het aanvaardbaar geachte risiconiveau.
Onder deze omstandigheden mag een EFTA-staat het voorzorgsbeginsel inroepen, volgens welk beginsel het volstaat aan te tonen dat er een relevante wetenschappelijke onzekerheid bestaat met betrekking tot het risico zoals hier aan de orde. De uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid moet evenwel door de rechter kunnen worden getoetst.
De maatregelen die door een EFTA-staat worden genomen, moeten worden gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, zij moeten evenredig zijn, non-discriminatoir, doorzichtig en consistent met andere maatregelen die eerder zijn genomen. Het voorzorgsbeginsel kan nooit een rechtvaardiging vormen voor willekeurige beslissingen. Het voorzorgsbeginsel kan alleen in de meest uitzonderlijke omstandigheden het nastreven van een "nul"-risico rechtvaardigen.
De essentiële vraag daarbij is of gevaar bestaat voor de gezondheid. Daarbij mag acht worden geslagen op de behoefte van de bevolking aan micro-voedingsstoffen ter versterking en verrijking van voedingsmiddelen, zoals in de Codex Alimentarius gedefinieerd. Echter, de enkele vaststelling door een nationale autoriteit dat op grond van het voedingspatroon van de bevolking geen behoefte bestaat aan een verrijkt voedingsmiddel zal een invoerverbod, als meest vergaande maatregel, niet kunnen rechtvaardigen in het licht van de in het EER-recht vereiste evenredigheid.
Een juiste toepassing van het voorzorgsbeginsel veronderstelt allereerst een identificatie van de mogelijke negatieve gevolgen voor de gezondheid van de voorgestelde verrijking, en in de tweede plaats, een omvattende evaluatie van het risico voor de gezondheid gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke informatie.
Slechts wanneer de conclusies die kunnen worden getrokken uit deze in acht te nemen omstandigheden onvolledig zijn, geen uitsluitsel geven, of onnauwkeurig zijn en het daardoor niet mogelijk maken met zekerheid het risico of de kans op ongelukken te bepalen, terwijl de mogelijkheid van een aanzienlijke schade desondanks aanwezig zou blijven indien de negatieve gebeurtenis zou plaatsvinden, zal het voorzorgsbeginsel het treffen van beperkende maatregelen rechtvaardigen.
Het EFTA-Hof is van oordeel dat de inlichtingen die hem zijn verstrekt niet aantoonden dat de Noorse autoriteiten ten tijde van de weigeringsbeslissing een omvattende risico-beoordeling hadden gemaakt. Daarom was in de toestemmingsprocedure op een onjuiste wijze rekening gehouden met de onder het EER-recht vereiste risico-beoordeling, te weten een concrete beoordeling van alle relevante omstandigheden die aantoont dat de verrijking in kwestie enig gevaar voor de volksgezondheid zou opleveren. Het EFTA-Hof verwijst hier naar het arrest van het HvJEG in de zaak Muller (zaak 304/84, Jur. 1986, 1521, punt 21). Het argument van de Noorse regering dat toestemming in deze zaak zou leiden tot precedentwerking voor toekomstige zaken, wordt door het EFTA-Hof afgewezen als te hypothetisch. Iedere nieuwe aanvraag zal moeten worden beoordeeld naar de dan aanwezige voedseladditieven in het Noorse voedingsspectrum.
Volgens het EFTA-Hof kan echter op basis van de inlichtingen die gedurende deze inbreukprocedure beschikbaar waren gekomen, worden gesteld dat deze situatie gewijzigd is. Met name werd door Noorwegen (en Nederland) naar voren gebracht dat recente wetenschappelijke inzichten aantoonden dat ongeveer 0,5 procent van de bevolking lijdt aan een erfelijke ijzerziekte, voor wie een teveel aan ijzer een gevaar voor de gezondheid oplevert en dat 10 % van de bevolking het erfelijk gen draagt voor deze ziekte (dezelfde cijfers gelden voor Nederland). Om die reden zou ook een eerder gegeven toestemming voor het verrijken van weikaas met ijzer door Noorwegen worden ingetrokken. Over de onschadelijke effecten van een teveel aan vitamines is nog steeds geen zekerheid te geven.
Echter, het EFTA-Hof overweegt dat een inbreuk moet worden beoordeeld naar het moment waarop de termijn verstrijkt die wordt aangegeven in het met redenen omkleed advies. Daarom kan het EFTA-Hof deze nieuwe omstandigheid niet in aanmerking nemen. Om deze reden wordt het beroep gegrond verklaard, echter met de uitdrukkelijke aantekening dat de inbreuk die zich voordeed omdat geen adequate risico-beoordeling aanwezig was aan het einde van de termijn die was gegund bij het met redenen omkleed advies, ten tijde van deze uitspraak van het EFTA-Hof alsnog niet aanwezig werd geacht.
Korte analyse Opmerking verdient dat de inbreuk werd opgehangen aan een concrete klacht van een onderneming, die in 17 van de 18 EER-staten (waaronder Nederland) ongehinderd zijn verrijkte cornflakes kon verhandelen.
Nederland heeft in deze procedure geïntervenieerd vanwege de principiële aspecten in verband met voedselveiligheid en de vrijheid van de lidstaten om uit een oogpunt van bescherming van de gezondheid de invoer van potentieel gevaarlijke producten te verbieden.
Het EFTA-Hof heeft met deze uitspraak algemene verduidelijkingen gegeven van de wijze waarop het voorzorgsbeginsel in het kader van het vrije goederenverkeer binnen de EER moet worden toegepast, daarbij voortbordurend op oudere rechtspraak van het EG-Hof. De richtsnoeren van het EFTA-Hof komen, zonder overigens daarnaar te verwijzen, globaal overeen met de richtsnoeren die de Commissie heeft neergelegd in de Mededeling over het voorzorgsbeginsel (COM (2000) 1def., van 2 februari 2000).
Dat het EFTA-Hof de inbreuk beoordeelt naar het moment van het einde van de reactietermijn op het met redenen omkleed advies, past binnen de bestaande kaders. Wel is opmerkelijk dat dit moment in het dictum wordt vermeld, gekoppeld aan de overweging dat een inbreuk op het moment van de uitspraak niet meer aanwezig wordt geacht. De bijzondere gevoeligheid en politieke aandacht voor voedselveiligheid zal hier een rol hebben gespeeld.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Aan een beslissing tot weigering van een met vitamines en ijzer verrijkt voedingsmiddel moet een concrete risico-beoordeling naar de situatie van dat moment ten grondslag worden gelegd. Een algemeen beroep op het voorzorgsbeginsel volstaat niet. Er moet een wetenschappelijke onderbouwing zijn van de onzekerheid over de aanvaardbaarheid van bepaalde risico's. Het streven naar een "nul"-risico is slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden aanvaardbaar. De beslissing tot weigering moet ook consistent worden toegepast: indien de nieuwe risico-evaluatie daartoe aanleiding geeft zal een eerder toegelaten voedingsmiddel uit de handel moeten worden genomen.
Hoewel deze uitspraak is gedaan onder de werking van de EER-recht, moet het niet uitgesloten worden geacht dat het Hof van Justitie een soortgelijke redenering zal volgen bij de uitleg en toepassing van artikel 30 EG. In dit verband wordt de aandacht gevestigd op de inbreukprocedure tegen Denemarken over het weren van verrijkte voedingsmiddelen (zaak C-192/01, PB 2001, C 200, blz. 50, van 14 juli 2001).
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan de ministers van VWS, van VROM, en van EZ.
