EU-Gerecht: besluit Europese Commissie dat Nederlandse regeling inzake kansspelvergunningen voor goededoelenloterijen geen staatssteun betreft nietig verklaard
Nieuwsbericht | 28-11-2023
Het betreft de uitspraak van het EU-Gerecht van 15 november 2023 in zaak T-167/21 (European Gaming and Betting Association).
Achtergrond In deze zaak gaat het over in Nederland verleende vergunningen voor kansspelen waarbij de verplichting is opgelegd dat de inkomsten uit de kansspelen worden betaald aan organisaties die zich inzetten voor het algemeen belang. De European Gaming and Betting Association (EGBA) heeft bij de Europese Commissie een klacht ingediend over de Nederlandse vergunningverlening, omdat volgens haar staatssteun is verleend ten gunste van de vergunninghouders. De Commissie heeft die klacht, zonder formele onderzoeksprocedure, afgewezen. Volgens de Commissie wordt met de vergunningverlening geen financieel voordeel verleend, omdat door de verplichte afdracht slechts een beperkte winst kan worden behaald door de vergunninghouders.
Met haar beroep krachtens artikel 263 EU-Werkingsverdrag verzoekt EGBA (“verzoekster”), om nietigverklaring van besluit C(2020) 8965 final van de Commissie van 18 december 2020 betreffende zaak SA.44830 (2016/FC) – Nederland – Verlenging kansspelvergunningen in Nederland (hierna: „bestreden besluit”). De Nederlandse regeling inzake kansspelen berust op een gesloten stelsel van vergunningen, waaronder het verboden is om kansspelen te organiseren of te bevorderen tenzij daartoe een vergunning is afgegeven.
Verzoekster is een in België gevestigde vereniging zonder winstoogmerk, waarvan de leden Europese aanbieders van online kansspelen en weddenschappen zijn. In maart 2016 heeft zij op grond van artikel 24 van verordening (EU) 2015/1589 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 EU-Werkingsverdrag bij de Europese Commissie een klacht ingediend over vermeende onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun die door Nederland is verleend aan verschillende exploitanten van loterijen en andere weddenschappen en kansspelen in deze lidstaat.
De klacht betrof, ten eerste, een door de Nederlandse staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in oktober 2014 vastgestelde beleidsregel betreffende de verlenging (tot 2017) van vergunningen voor sportprijsvragen, weddenschappen op paardenrennen, loterijen en casino’s aan vergunninghouders. Ten tweede klaagt verzoekster over in november 2014 tot uitvoering van deze beleidsregel door de Nederlandse Kansspelautoriteit vastgestelde besluiten, waarbij zes aflopende vergunningen voor (goededoelen)loterijen en andere weddenschappen werden verlengd (hierna samen: „omstreden maatregel”). Verzoeksters klacht is dat de Nederlandse autoriteiten op grond van de omstreden maatregel staatssteun hadden verleend aan de exploitanten die houder zijn van deze vergunningen. Dit omdat die steun was verleend in de vorm van een verlenging van de bestaande exclusieve vergunningen, zonder dat de Nederlandse autoriteiten om betaling van een marktconforme vergoeding hadden verzocht en zonder organisatie van een open, transparante en niet-discriminerende procedure voor de toewijzing van licenties.
In mei 2017 stelt de Commissie verzoekster in kennis van het resultaat van haar voorlopige beoordeling van de klacht. De Commissie meent dat de verlenging van de licenties op exclusieve basis van de bestaande vergunninghouders geen overdracht van staatsmiddelen is en oordeelt dat de omstreden maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag betreft. Uitdrukkelijk werd vermeld dat dit standpunt geen definitief standpunt van de Commissie zelf was, maar slechts een voorlopig standpunt van de diensten van het directoraat-generaal Concurrentie, gebaseerd op de beschikbare informatie en in afwachting van eventuele aanvullende opmerkingen van verzoekster.
Na diverse contacten tussen verzoekster, Commissie en de Nederlandse autoriteiten stelt de Nederlandse senaat in februari 2019 een nieuwe Wet op de kansspelen vast, die op 1 april 2021 in werking is getreden. In maart 2019 verzoekt de Commissie verzoekster om haar mening te geven over die recente ontwikkelingen in de kansspelwetgeving. Na een briefwisseling laat verzoekster de Commissie in augustus 2019 weten dat zij bij haar standpunt bleef dat de omstreden maatregel staatssteun vormde.
Na diverse briefwisselingen tussen de Commissie en de Nederlandse autoriteiten tussen december 2019 en september 2020, is de procedure afgesloten met de vaststelling van het bestreden besluit van de Commissie van 18 december 2020.
In dat besluit heeft de Commissie opgemerkt dat krachtens artikel 1, lid 1, onder a), van de Wet van 10 december 1964 houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen, het aanbieden van kansspelactiviteiten in Nederland verboden was tenzij ingevolge die wet een vergunning was verleend. Krachtens artikel 3 van deze wet konden deze vergunningen slechts worden verleend indien de inkomsten uit de activiteiten op het gebied van kansspelen werden betaald aan organisaties die zich inzetten voor het algemeen belang. Voorts heeft de Commissie vastgesteld dat artikel 2, onder b), van het Kansspelenbesluit onder meer bepaalde dat kansspelbedrijven die op grond van de Nederlandse Wet op de kansspelen een vergunning hadden gekregen, de met de verkoop van deelnemingsbewijzen behaalde opbrengst moesten afdragen aan de in de vergunningen vermelde begunstigden. Deze afdracht moest ten minste 50 procent van de nominale waarde van de verkochte deelnemingsbewijzen bedragen.
De Commissie was van oordeel dat indien een lidstaat aan een marktdeelnemer een uitsluitend recht toekent of verlengt, en de houder van dat recht niet meer dan het minimumrendement kan ontvangen dat nodig is om de met de uitoefening van het recht verbonden operationele en kapitaalkosten te dekken, vermeerderd met een redelijke winst, deze maatregel de begunstigde geen voordeel verleent. In dergelijke omstandigheden kon de begunstigde van het uitsluitende recht niet worden geacht een voordeel te hebben genoten dat hij onder normale marktvoorwaarden niet had kunnen krijgen. De Commissie heeft vastgesteld dat de vergunninghouders verplicht waren de volledige opbrengst van hun kansspelactiviteiten, dat wil zeggen hun opbrengst na aftrek van de kosten in verband met de uitgekeerde prijzen en redelijke kosten, af te dragen aan instellingen van algemeen belang, en dat deze exploitanten dan ook geen winst konden maken of slechts een winst konden realiseren die niet hoger was dan een redelijke winst. De Commissie is tot de slotsom gekomen dat met de omstreden maatregel aan de begunstigden geen voordeel is verleend en dat deze maatregel dus geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag vormde.
EU-Gerecht Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster twee middelen aan: ten eerste, schending van haar procedurele rechten wegens de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, EU-Werkingsverdrag in te leiden (hierna: „formele onderzoeksprocedure”), terwijl het eerste onderzoek in de zin van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag (hierna: „eerste onderzoek”) niet alle twijfel over het bestaan van steun kon wegnemen. Ten tweede voert verzoekster aan dat sprake is van een kennelijke beoordelingsfout doordat de Commissie heeft geconcludeerd dat met de omstreden maatregel aan de vergunninghouders geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag is verleend.
Het EU-Gerecht onderzoekt eerst het eerste middel. Hiermee betoogt verzoekster dat de Commissie haar procedurele rechten heeft geschonden door de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, terwijl het eerste onderzoek niet alle twijfel over het bestaan van steun kon wegnemen. Dit middel bestaat uit drie onderdelen. Het eerste betreft de duur en de omstandigheden van het eerste onderzoek, het tweede de wezenlijke wijziging van de analyse van de Commissie tijdens het eerste onderzoek en het derde het feit dat de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat er geen twijfel bestond over de vraag of met de omstreden maatregel aan de vergunninghouders een voordeel is verleend.
In het licht van de relevante, in de rechtspraak ontwikkelde beginselen en overwegingen, moet volgens het EU-gerecht het betoog van verzoekster worden onderzocht waarmee verzoekster tracht aan te tonen dat er twijfels bestonden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Het EU-Gerecht acht het in dat kader wenselijk om eerst het derde onderdeel van het eerste middel (het bestaan van een voordeel voor de vergunninghouders) te onderzoeken.
Verzoekster betoogt in dit kader dat de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat er geen twijfel bestond over de vraag of met de omstreden maatregel aan de begunstigden ervan een voordeel is verleend. Dit onderdeel omvat twee grieven: ten eerste, dat aan de vergunninghouders beweerdelijk een voordeel is verleend en, ten tweede, dat de vraag of met de vergunningen in kwestie geen indirect voordeel is verleend aan de instellingen waaraan de houders van die vergunningen een deel van hun inkomsten uit kansspelactiviteiten moesten afdragen, niet is onderzocht.
Voor wat betreft die tweede grief, is verzoekster van mening dat de Commissie beschikte over inlichtingen en bewijsmateriaal op grond waarvan kon worden vermoed dat er sprake was van een indirect voordeel voor de instellingen waaraan de vergunninghouders een deel van hun inkomsten uit kansspelactiviteiten moesten afdragen. Door deze omstandigheid niet te onderzoeken, kon de Commissie (volgens verzoekster) niet alle twijfels over het bestaan van staatssteun wegnemen, temeer daar zij haar oordeel in het bestreden besluit dat er geen sprake was van een voordeel voor de vergunninghouders, grotendeels heeft gebaseerd op de aan de vergunninghouders opgelegde verplichting om een deel van de inkomsten uit kansspelactiviteiten aan de betrokken goede doelen af te dragen. Volgens verzoekster staat het feit dat deze goede doelen instellingen zonder winstoogmerk zijn, er niet aan in de weg dat zij als indirect begunstigden van de steun worden beschouwd. Dit aangezien entiteiten zonder winstoogmerk ook goederen en diensten op een markt kunnen aanbieden en dus als ondernemingen kunnen worden beschouwd.
Volgens het EU-Gerecht moet worden vastgesteld dat de Commissie met het oog op de vaststelling van het bestreden besluit niet heeft onderzocht of de omstreden maatregel de instellingen waaraan de vergunninghouders een deel van hun inkomsten moesten afdragen, geen indirect voordeel toekende. Op die manier heeft zij zonder nadere precisering uitgesloten dat deze kwestie tot ernstige moeilijkheden zou kunnen leiden bij de kwalificatie van de omstreden maatregel als staatssteun, waarover alleen de formele onderzoeksprocedure opheldering had kunnen geven. Aangezien de Commissie in het stadium van het eerste onderzoek in het geheel geen passend onderzoek heeft verricht naar de vraag of met de omstreden maatregel deze instellingen geen indirect voordeel is verleend, en dit terwijl de betaling van een deel van de inkomsten uit de activiteit van de vergunninghouders aan door die vergunningen aangewezen instellingen van algemeen belang een van de voornaamste kenmerken van de litigieuze regeling vormde, kan op grond van het feit dat deze vraag in het bestreden besluit niet is onderzocht, niet worden uitgesloten dat zich op dit punt ernstige moeilijkheden voordoen.
In die omstandigheden moet volgens het EU-Gerecht het derde onderdeel van het eerste middel worden aanvaard voor zover het betrekking heeft op de grief inzake de indirecte voordelen die zijn toegekend aan de instellingen waaraan de vergunninghouders een deel van hun inkomsten uit kansspelactiviteiten moeten afdragen, zonder dat de andere argumenten die verzoekster in het kader van het eerste en het tweede onderdeel heeft aangevoerd, hoeven te worden onderzocht.
De Commissie wordt in het ongelijk gesteld en het bestreden besluit moet derhalve volgens het EU-Gerecht nietig worden verklaard, zonder dat het tweede middel hoeft te worden onderzocht.
Meer informatie: ECER-dossier : Staatssteun ECER-bericht: Onderzoek wijst uit dat hervorming van het Nederlandse loterijenstelsel in overeenstemming met het Europees recht kan (29 oktober 2021)
