Onderzoek wijst uit dat hervorming van het Nederlandse loterijenstelsel in overeenstemming met het Europees recht kan

Achtergrond
Het Ministerie V&J vroeg aan de onderzoekers van het Centre for Public Procurement (UUCePP) en het Centre for Regulation and Enforcement in Europe (RENFORCE) van de Universiteit van Utrecht om te toetsen in hoeverre de drie voorgelegde scenario’s voor hervorming van het Nederlandse loterijstelsel juridisch toelaatbaar zijn op grond van het Europees recht, in het bijzonder het vrij verkeer van diensten en het vestigingsrecht. Het gaat om de volgende scenario’s:

1. Handhaving van het huidige duale stelsel in de Wet op de Kansspelen (WOK);
2. Open stelsel, verplichte afdracht;
3. Open stelsel, geen verplichte afdracht.

Op grond van de WOK mogen kansspelen alleen met een vergunning worden aangeboden. Voor loterijen hanteert de WOK het een-vergunningsstelsel (monopolies). Voor goede doelloterijen kent de WOK een meer-vergunningsstelsel. Het huidige duale stelsel maakt dat een aanbieder van loterijen in een meer-vergunningsstelsel een vergunning kan aanvragen waarvan de opbrengst ‘enig algemeen belang’ dient op het terrein van bijvoorbeeld sport, maatschappelijk welzijn, cultuur, gezondheidszorg of ontwikkelingswerk. Aanbieders dienen dan wel een deel van hun opbrengst af te dragen aan dergelijke goede doelen.
De WOK stoelt tevens op een zogenaamde kanalisatiegedachte omdat de doelstellingen van de overheid voor het kansspelbeleid zich erop richten dat spelers, die in het verleden nog wel eens hun heil zochten op buitenlandse markten, naar legaal, passend en attractief kansspelaanbod worden geleid via wet- en regelgeving en toezicht en handhaving. Maar ook is het belang van economische doelstellingen zoals fondsenwerving voor maatschappelijke doeleinden of het bijdragen aan de staatskas toegenomen.

Het onderzoek “Het juridische loterijenstelsel in Nederland: EU-proof?” werd op 14 september 2021 bij kamerbrief door de minister voor Rechtsbescherming aangeboden aan de Tweede Kamer.

Conclusies en aandachtspunten
Na een uitgebreide analyse concluderen de onderzoekers dat het juridisch toelaatbaar is om een duaal stelsel te hanteren, alsmede om de tot dan toe verstrekte vergunningen onderhands te verlenen. Uitgangspunt voor regulering is dan wel dat deze gericht moet zijn op de maatschappelijke doelstellingen zoals omschreven in ‘de kanalisatiegedachte’. Daarentegen concludeert het onderzoek dat vereisten of verboden onrechtmatig zijn wanneer deze gericht zijn op het verwezenlijken van economische doelstellingen of wanneer ze niet proportioneel zijn.

Het onderzoek plaatst een aantal specifieke kanttekeningen:

1. Bij het poolingverbod lijkt een economisch belang te prevaleren; namelijk het uitsluiten van buitenlandse concurrentie ten behoeve van het spekken van de eigen staatskas. Zonder doelstellingen van niet-economische aard is dit verbod volgens het EU-Hof geen gerechtvaardigde doelstelling voor de inbreuk op het vrije verkeer.
2. Ten aanzien van de vestigingseis: de voorwaarde dat alleen aan organisaties met een vestiging in Nederland een vergunning kan worden verleend, vormt een ongegronde beperking van het vrije verkeer. 
3. Er moet door de overheid worden uitgelegd dat het uitgangspunt van een winstverbod dient ter beperking of terugdringing van de kansspelverslaving.
4. De financiering van sociale activiteiten uit de inkomsten van toegelaten kansspelen - de afdracht aan goede doelen – zijn volgens de rechtspraak van het EU-Hof slechts een gunstig neveneffect en niet de werkelijke rechtvaardigingsgrond van het gevoerde restrictieve beleid.

Tot slot concluderen de onderzoekers dat wanneer gekozen wordt voor handhaving van de huidige monopolies, er ruimte is om het toezicht op de vergunninghouders te versterken, mede op basis van inzichten uit het vrij verkeer recht en specifieker van het aanbestedingsrecht dat daar een onderdeel van vormt.

Meer informatie:
Nieuwsbericht Universiteit van Utrecht
ECER-dossier : Aanbestedingen
ECER-bericht : Kansspelautoriteit moet wijziging tenaamstelling vergunningen voor Lotto en Staatsloterij toetsen aan EU-recht (13 maart 2019)