EU-Gerecht: over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met de interne markt kan alleen geoordeeld worden nadat is vastgesteld dat sprake is van steunmaatregel
Nieuwsbericht | 25-11-2022
Het gaat om de uitspraak van het EU-Gerecht van 16 november 2022 in de zaak T-469/20 (Hemweg-centrale). Achtergrond De Nederlandse autoriteiten hebben op 27 maart 2019 de Europese Commissie in kennis gesteld van een ontwerp van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (hierna: de wet) overeenkomstig richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij. De wet heeft tot doel de uitstoot van kooldioxide-emissies (CO2) in Nederland te verminderen en voorziet in de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verlenen voor de schade die is toegebracht aan een centrale die, ten opzichte van andere centrales, onevenredig zwaar wordt geraakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie.
Na de kennisgeving van het ontwerp van de wet door Nederland overeenkomstig richtlijn 2015/1535, is de Commissie op eigen initiatief een staatssteunonderzoek naar de regeling gestart. In de correspondentie hierover maakt Nederland meermaals duidelijk dat de tegemoetkoming die verleend wordt op grond van de wet strikt beperkt is tot de schade die is veroorzaakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de productie van elektriciteit. In dat geval is geen sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag en behoeft (de betaling van) deze tegemoetkoming niet aangemeld te worden op grond van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag. Op 11 december 2019 heeft Nederland de wet aangenomen. Deze is op 20 december 2019 in werking getreden. Toen de wet werd vastgesteld, waren er in Nederland vijf kolencentrales, te weten Amercentrale 9, Eemshaven A/B, Engie Maasvlakte, MPP3 en Hemweg 8 (hierna: Hemweg). Vier van de vijf elektriciteitscentrales is een overgangsperiode van vijf tot tien jaar gegund. In die periode kunnen deze centrales de gedane investeringen terugverdienen, zich aanpassen aan een andere grondstof of zich voorbereiden op sluiting.
Hemweg kwam niet in aanmerking voor deze overgangsperiode. Dit had te maken met het feit dat deze centrale geen biomassa verbrandde, geen hernieuwbare energie produceerde en ook het laagste rendement van de vijf centrales had. Krachtens artikel 3a van de wet diende deze centrale reeds met ingang van 1 januari 2020 te stoppen met het gebruik van kolen. Aangezien deze centrale zich niet kon aanpassen aan een andere grondstof, moest zij eind 2019 worden gesloten. Artikel 4 van de wet voorziet in de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verlenen aan een centrale die, ten opzichte van andere centrales, onevenredig zwaar wordt geraakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie.
Artikel 4 is volgens Nederland ingevoerd omdat het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie van invloed is op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), en vanwege de vereisten van het beginsel égalité devant les charges publiques. Het doel is om een eerlijk evenwicht te bereiken tussen het door de staat nagestreefde algemene belang en het individuele belang van de betrokken centrales.
Aangezien aan Hemweg geen overgangsperiode werd toegekend, werd zij volgens de Nederlandse regering onevenredig zwaar geraakt door de invoering, op zeer korte termijn, van het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie. Om te zorgen voor een eerlijk evenwicht zoals is vereist door het EVRM, hebben de Nederlandse autoriteiten contact opgenomen met Vattenfall NV, de exploitant van Hemweg. Zij wensten informatie te verkrijgen aan de hand waarvan de omvang van de schade kon worden bepaald en de nadeelcompensatie voor de vroegtijdige sluiting kon worden vastgesteld.
De Nederlandse minister van Economische Zaken en Klimaat kent vervolgens Vattenfall bij besluit van 20 december 2019 een nadeelcompensatie van 52,5 miljoen euro toe (hierna: betrokken maatregel). Op 12 mei 2020 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld, waarbij zij de betrokken maatregel op grond van artikel 107, lid 3, onder c), EU-Werkingsverdrag verenigbaar met de interne markt heeft verklaard.
In het bestreden besluit neemt de Commissie geen definitieve conclusie over de vraag of de maatregel de exploitant al dan niet een voordeel verleende en dus staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag vormde. De Commissie liet dit na, omdat - zelfs indien er sprake zou zijn van staatssteun- de Commissie van oordeel was dat de maatregel verenigbaar was met de interne markt.
Nederland heeft beroep ingesteld bij het EU-Gerecht tot nietigverklaring van het bestreden besluit. Volgens Nederland is er helemaal geen sprake van een steunmaatregel en dient het staatssteunkader helemaal geen toepassing te vinden in deze zaak. In zijn verzoekschrift voert Nederland een vijftal middelen aan, maar voor wat betreft de vernietiging van het besluit zijn het vierde en vijfde middel de belangrijkste. Nederland stelt in het vierde middel onder meer dat de Commissie, door de betrokken maatregel verenigbaar met de interne markt te verklaren zonder zich uit te spreken over de vraag of deze maatregel als staatssteun moet worden aangemerkt, haar bevoegdheden heeft overschreden en het beginsel van rechtszekerheid heeft geschonden. Nederland stelt in het vijfde middel ook dat de insteek van de Commissie het beginsel van rechtszekerheid schendt, nu niet duidelijk is of er wel of niet sprake is van een steunmaatregel omdat de Commissie dat expliciet in het midden laat.
EU-Gerecht Het EU-Gerecht beoordeelt eerst de ontvankelijkheid van het beroep, nadat de Commissie stelde dat Nederland niet ontvankelijk zou zijn. De Commissie benadrukt dat niet is vastgesteld of sprake is van een steunmaatregel en dat daarmee bindende rechtsgevolgen ontbreken. Nederland ziet dat anders en het EU-Gerecht volgt Nederland op dit punt. Zelfs al is geen uitspraak gedaan over de vraag of sprake is van staatssteun, dit besluit had volgens het EU-Gerecht wel tot gevolg dat deze maatregel werd goedgekeurd. Dat betekent dat de Commissie met de vaststelling ervan in wezen heeft besloten het door haar ingeleide eerste onderzoek te beëindigen en impliciet geweigerd heeft om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, EU-Werkingsverdrag in te leiden. In de ogen van het EU-Gerecht heeft de Commissie daarom een definitief standpunt ingenomen over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel en dat brengt bindende rechtsgevolgen mee.
Vervolgens onderzoekt het EU-Gerecht de grieven van Nederland. Daarbij begint het EU-Gerecht met de beoordeling van het vierde en het vijfde middel, die volgens het EU-Gerecht samen dienen te worden onderzocht.
In dit verband herinnert het EU-Gerecht er om te beginnen aan dat de Commissie het bestreden besluit heeft vastgesteld op basis van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 (de Procedureverordening) en in dat besluit heeft geconcludeerd dat de betrokken maatregel overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), EU-Werkingsverdrag verenigbaar is met de interne markt.
Volgens artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Het gebruik van het woord ’steun’ impliceert volgens het EU-Gerecht dat de verenigbaarheid van een nationale maatregel met de interne markt pas kan worden onderzocht nadat deze maatregel als steun is aangemerkt.
Het EU-Gerecht wijst op de vaste rechtspraak dat de Commissie, wanneer zij na de fase van het eerste onderzoek niet tot de overtuiging komt dat een overheidsmaatregel ofwel geen ‘steun’ vormt in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag, ofwel, wanneer de maatregel als steun wordt aangemerkt, deze verenigbaar is met het Verdrag. Wanneer deze procedure de Commissie niet in staat heeft gesteld alle problemen die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel zijn gerezen, uit de weg te ruimen, is de Commissie verplicht de procedure van artikel 108, lid 2, EU-Werkingsverdrag in te leiden, zonder op dit punt over een beoordelingsvrijheid te beschikken.
Hieruit concludeert het EU-Gerecht dat alleen een maatregel die binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag valt, dat wil zeggen een maatregel die als staatssteun wordt aangemerkt, door de Commissie verenigbaar met de interne markt kan worden geacht. Deze conclusie vindt volgens het EU-Gerecht ook steun in de relevante bepalingen van verordening 2015/1589, waaronder artikel 4. Dit artikel 4 van verordening 2015/1589 bevat een uitputtende lijst van de besluiten die de Commissie kan vaststellen na het eerste onderzoek van een betrokken nationale maatregel. Die lijst voorziet volgens het EU-Gerecht echter niet in de mogelijkheid voor de Commissie om een besluit vast te stellen waarbij een nationale maatregel verenigbaar met de interne markt wordt verklaard zonder dat de Commissie zich eerst heeft uitgesproken over de vraag of die maatregel staatssteun vormt.
Het EU-Gerecht concludeert dat de Commissie, door in het bestreden besluit de betrokken maatregel verenigbaar met de interne markt te verklaren, zonder zich eerst uit te spreken over de vraag of deze maatregel steun vormt, haar bevoegdheden heeft overschreden.
Ook heeft de Commissie volgens het EU-Gerecht het rechtszekerheidsbeginsel geschonden, aangezien het voor Nederland onmogelijk was om op basis van het bestreden besluit zijn rechten en plichten nauwkeurig te kennen en dienovereenkomstig te handelen.
Het EU-Gerecht wijst het beroep van Nederland toe en verklaart het bestreden besluit van de Commissie nietig.
Meer informatie: ECER-bericht: Nederlandse compensatie voor sluiting van de Hemwegcentrale in overeenstemming met EU-staatssteunregels (12 mei 2020) ECER-dossier: Staatssteun
