EU-Gerecht: Raad mocht op grond van de Eurowob de toegang tot Raadswerkgroepdocumenten in een lopend wetgevingsproces niet weigeren ter bescherming van het besluitvormingsproces
Nieuwsbericht | 16-02-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Gerecht van 25 januari 2023 in de zaak T-163/21 (De Capitani tegen de Raad).
Achtergrond Emilio De Capitani heeft de Raad verzocht om openbaarmaking van documenten die binnen de Raadswerkgroep vennootschapsrecht zijn uitgewisseld in het kader van een lopende wetgevingsprocedure. Het betrof de wijziging van richtlijn 2013/34/EU over de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen. De gevraagde documenten (met code ‘WK’) bevatten onder meer opmerkingen van de delegaties van de lidstaten over het wetgevingsvoorstel en hun suggesties voor concrete tekstwijzigingen. De Raad heeft openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd met een beroep op de bescherming van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3 eerste alinea van Verordening nr. 1049/2001 over de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: Eurowob). De Capitani vraagt het EU-Gerecht om nietigverklaring (artikel 263 EU-Werkingsverdrag) van dit besluit van de Raad wegens een schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, Eurowob. Nederland, België, Finland en Zweden intervenieerden in deze zaak aan de zijde van De Capitani.
EU-Gerecht Het EU-Gerecht gaat in de eerste plaats in op de vraag of De Capitani een procesbelang heeft in deze zaak. De Raad voert namelijk aan dat het procesbelang ontbreekt, omdat De Capitani in een later stadium van het wetgevingsproces alsnog alle gevraagde documenten van de Raad heeft ontvangen. Om te bepalen of De Capitani een procesbelang heeft, moet worden onderzocht of hij door de latere openbaarmaking volledige genoegdoening heeft gekregen gelet op de doelstellingen die hij met zijn openbaarmakingsverzoek nastreefde. De Capitani wilde met zijn verzoek het publiek kunnen informeren over de standpunten die de lidstaten hadden ingenomen binnen de Raad en hierover een debat op gang kunnen brengen alvorens de Raad haar standpunt in de betrokken wetgevingsprocedure bepaalde. Openbaarmaking van de betreffende documenten vond echter pas plaats nadat de Raad zijn onderhandelingspositie had ingenomen en een akkoord was bereikt in de trilogen. Hierdoor heeft De Capitani geen volledige genoegdoening gekregen en is zijn procesbelang niet vervallen in de loop van het geding, aldus het EU-Gerecht.
Aangezien het procesbelang niet is vervallen, gaat het EU-Gerecht vervolgens in op het betoog van De Capitani dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, Eurowob door de Raad is geschonden. Het betoog van De Capitani bestaat uit twee onderdelen: 1) artikel 4, lid 3 van de Eurowob is in algemene zin niet van toepassing op wetgevingsdocumenten en 2) in de onderhavige casus kan geen gerechtvaardigd beroep worden gedaan op het artikel 4, lid 3 van de Eurowob.
Ten eerste voerde De Capitani aan dat met de toepassing van deze uitzonderingsgrond op wetgevingsdocumenten voorbij wordt gegaan aan de nieuwe constitutionele dimensie van de toegang tot documenten die in het kader van wetgevingsprocedures zijn opgesteld, zoals vastgelegd in het EU-Werkingsverdrag en het EU-Handvest. In reactie hierop oordeelt het EU-Gerecht dat hoewel het primaire recht van de Unie een nauw principieel verband invoert tussen de wetgevingsprocedure en de beginselen van openbaarheid en transparantie, het geen onvoorwaardelijk recht van toegang tot wetgevingsdocumenten toekent. Het EU-Gerecht brengt in herinnering dat artikel 42 van het EU-Handvest van de grondrechten van de Europese Unie Unieburgers een recht van inzage in documenten geeft, maar dat dit recht moet worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen uit artikel 15, lid 3, EU-Werkingsverdrag. Uit dit artikel volgt dat het recht van de Unieburgers op toegang tot documenten van de instellingen – inclusief wetgevingsdocumenten – wordt uitgeoefend overeenkomstig de algemene beginselen, de beperkingen en de voorwaarden die bij verordening worden vastgesteld. Het eerste onderdeel wordt daarom ongegrond verklaard.
Ten tweede voerde De Capitani aan dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, Eurowob in de onderhavige casus is geschonden door de Raad, doordat de Raad geen gerechtvaardigd beroep kon doen op de uitzonderingsgrond ter bescherming van het besluitvormingsproces.
In het kader van dit tweede onderdeel brengt het EU-Gerecht in herinnering dat de Eurowob tot doel heeft aan het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen toe te kennen. Volgens vaste rechtspraak van het EU-Hof moeten uitzonderingen op de toegang tot documenten strikt worden uitgelegd en toegepast, waarbij de EU-instelling uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat door die uitzondering wordt beschermd. Het risico van een dergelijke ondermijning moet redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag niet louter hypothetisch zijn.
Hoewel de Raad verschillende redenen heeft aangevoerd, rechtvaardigt geen van deze redenen volgens het EU-Gerecht een beroep op artikel 4, lid 3, eerste alinea, Eurowob. Zo stelde de Raad dat het vraagstuk van de fiscale transparantie van multinationale ondernemingen politiek ‘zeer gevoelig’ lag, maar blijkt volgens het EU-Gerecht niet uit het bestreden besluit dat de gevraagde informatie een bijzonder gevoelig karakter had in de zin dat door openbaarmaking een fundamenteel belang van de Unie of de lidstaten zou worden geschaad. Daarnaast heeft de Raad aangegeven dat de besprekingen over het wetgevingsvoorstel aan de gang waren en dat de gevraagde documenten niet noodzakelijkerwijs de definitieve standpunten van de lidstaten weergaven. In dit verband benadrukt het EU-Gerecht dat het feit dat over het wetgevingsvoorstel nog geen compromis in de Raad is gevonden, niet maakt dat van een ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces kan worden gesproken. Ook is een voorstel naar zijn aard bestemd om besproken te worden en niet ongewijzigd te blijven en is het publiek zeer goed in staat dit te begrijpen, aldus het EU-Gerecht. Bovendien voerde de Raad aan dat openbaarmaking in dit stadium van de onderhandelingen het wederzijds vertrouwen binnen de Raadswerkgroepen zou ondermijnen. Het EU-Gerecht oordeelt echter dat de Raad niets concreets heeft aangevoerd waaruit dit blijkt. In reactie op een door de Raad aangevoerd risico van publieke druk door openbaarmaking, brengt het EU-Gerecht in herinnering dat druk van buitenaf weliswaar een legitieme reden kan vormen om de toegang tot documenten betreffende het besluitvormingsproces te beperken, maar dat daarvoor met zekerheid moet vaststaan dat die druk van buitenaf reëel is en het bewijs moet worden geleverd dat het risico dat het te nemen besluit als gevolg van die druk wezenlijk wordt beïnvloed, redelijkerwijs voorzienbaar is. Dit bewijs ontbreekt volgens het EU-Gerecht.
Tot slot heeft de Raad voor het EU-Gerecht aangevoerd dat de gevraagde Raadswerkgroepdocumenten – in tegenstelling tot documenten die zijn opgesteld in het kader van trilogen – betrekking hebben op bespreking op technisch niveau in het kader van de voorbereidende werkzaamheden van de Raad. Zij hielden geen politieke verbintenis in zolang zij niet als zodanig waren voorgelegd aan het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) of daarna aan een van de ministeriële formaties van de Raad. Het EU-Gerecht oordeelt echter dat het al dan niet technische karakter van een document geen relevant criterium is voor de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, Eurowob. Bovendien bevatten de documenten voorstellen voor wetgevingsteksten en maken zij deel uit van het wetgevingsproces, waardoor zij geen technisch karakter hebben. Daarbij hebben de leden van de Raadswerkgroep een mandaat van de lidstaten die zij vertegenwoordigen en geven zij tijdens de beraadslagingen over een bepaald wetgevingsvoorstel het standpunt van hun lidstaat weer binnen de Raad. Dat deze werkgroepen niet bevoegd zijn om het definitieve standpunt te bepalen, betekent echter niet dat hun werkzaamheden geen deel uitmaken van het normale wetgevingsproces, aldus het EU-Gerecht.
Ook de overige argumenten van de Raad zijn door het EU-Gerecht verworpen en het bestreden besluit wordt vernietigd. Meer informatie: ECER-EU-essentieel: Openbaarheid ECER-bericht: Raad vergroot transparantie van het wetgevingsproces (30 juli 2020)
