Openbaarheid

Openbaarheid

Toegang tot documenten

Een belangrijke vorm van openbaarheid van bestuur is de toegang van het publiek tot documenten. Zo kenden we in Nederland de zogenoemde 'Wob' (Wet openbaarheid bestuur), die per 1 mei 2022 is vervangen door de 'Woo' (Wet open overheid; Staatsblad 2022, 14). Zie voor meer informatie over de Woo ook de Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken (april 2022). In deze instructie komt de Eurowob niet aan de orde (zie verder hierna).

Het recht op inzage in documenten is Europeesrechtelijk vastgelegd in artikel 42 van het EU-Handvest voor de grondrechten en in artikel 15, lid 3 EU-Werkingsverdrag. Met ingang van 3 december 2001 is de Verordening inzake openbaarheid voor documenten van de Europese Commissie, de Raad, het Europees Parlement en de met deze instellingen gelieerde agentschappen (EU-verordening 1049/2001, de zogenoemde 'Eurowob') van toepassing. De Eurowob geldt in principe alleen voor toegang tot documenten van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. Alle andere organen en instanties van de Unie moeten echter ook regels omtrent de toegang tot documenten hebben. Die regels moeten conformeren aan de algemene beginselen en uitzonderingsgronden die in de Eurowob zijn vastgesteld. Daardoor heeft de Eurowob wel uitstraling op de openbaarmaking van documenten van andere EU-instellingen dan de Commissie, Raad en Europees Parlement (zie ook hierna).

Op grond van de Eurowob moet elke EU-instelling een voor het publiek toegankelijk documentenregister hebben. Deze registers bevatten voor ieder document een referentienummer, de datum en het behandelde onderwerp of een korte beschrijving van de inhoud van het document. Via dit register heeft het publiek directe elektronische toegang tot de documenten van de instellingen, tenzij een document een verspreidings- of rubriceringsmarkering heeft gekregen (waarover hieronder meer info). In dat geval kan het document opgevraagd worden bij de instelling via de daarvoor bestemde procedures.

Deze registers zijn op de openbare websites van het Parlement, de Raad en de Commissie te vinden. Hieronder vindt u de links naar de aanvraagformulieren:

De Europese Commissie heeft in haar register onder elk niet-gepubliceerd document een link naar een aanvraagformulier opgenomen.

Daarnaast kunnen nog andere Europese regels over openbaarheid van informatie gelden, vastgelegd in specifieke bepalingen in richtlijnen, verordeningen en besluiten. Een goed voorbeeld van een dergelijke speciale regeling is richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.

Beleidsmatige ontwikkelingen rondom openbaarmaking/transparantie

In 2019 heeft een groep van gelijkgezinde lidstaten (bestaande uit België, Denemarken, Estland, Finland, Ierland, Letland, Luxemburg, Nederland, Slovenië en Zweden) het non-paper 'Increasing transparency and accountability of the EU' ondertekend met concrete suggesties om transparantie in de Raad te verbeteren, waaronder (in lijn met het Inter Institutioneel Akkoord Beter Wetgeven): de implementatie van een interinstitutionele wetgevingsdatabank, 'Lissabonisering' van de Eurowob (dat wil zeggen: na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 zou de Eurowob (uit 2001) hierop moeten worden aangepast en herzien) en het creëren van meer openheid rondom trilogen. Het non-paper is te vinden via: Non-paper - Increasing transparency and accountability of the EU (PV NL).

Ook relevant is de zogeheten Transparancy Pledge uit september 2021 waarin een aantal lidstaten, EU-instellingen en Europarlementariërs pleiten voor een hogere mate van transparantie.

Op nationaalrechtelijk niveau zijn de ontwikkelingen rondom het debat over EU-informatievoorziening relevant (zie hierover ook kamerstukken nr. 22 112). In het verslag van het overleg van de minister van Buitenlandse zaken met de vaste Tweede Kamercommissies Europese zaken en Buitenlandse zaken van februari 2022 (Kamerstuk 22 112, nr. 3301) is onder meer terug te zien welke transparantieaspecten spelen over Europeesrechtelijke informatievoorziening en wat een eventueel wetsvoorstel voor een toekomstige Europawet in dit kader zou kunnen betekenen. Zie hierover ook het dossier Uitgelicht EU-informatievoorziening van de Tweede Kamer. 

Meer informatie:

  • Website Europese Unie: Toegang tot informatie
  • Website Europese Commissie: Transparantie
  • Website Raad: Transparantie
  • Website Europees Parlement: Transparantie
  • Rijksoverheid: Wet openbaarheid van bestuur
  • Antwoorden op kamervragen over het vernietigen van interne correspondentie door Europese Commissie (13 december 2021)
  • Kamerbrief over rapport toepassing Eurowob (14 oktober 2021)
  • Website KCBR: Handleiding wetgeving en Europa par. 3.6.4. Openbaarheid
  • ECER-bericht: Eurowob-portaal in de maak (12 april 2021)
  • ECER-bericht: Plaatsen van documenten van Europees parlement op blog is geen openbaarmaking in de zin van de Eurowob (8 februari 2021)
  • ECER-bericht: Kabinetsreactie op EP-voorstel aanpassing Statuut EU-Ombudsman (24 juni 2020)
  • ECER-bericht: Meer duidelijkheid over openbaarheid lopende juridische EU-procedures (11 juni 2020)
  • ECER-bericht: EU-Hof: Commissie hoeft achtergrondstukken voor lopende onderhandelingen over ISDS en ICS niet vrij te geven (26 maart 2020)
  • ECER-bericht: EU-Hof: dossierstukken vergunningaanvraag geneesmiddelen in beginsel openbaar (22 januari 2020)
  • ECER-bericht: Nederland voorstander van meer transparantie en verantwoording in de EU (20 juni 2019)
  • ECER-bericht: EU-Gerecht: ECB mocht openbaarmaking van extern juridisch advies weigeren (27 maart 2019)
  • ECER-bericht: EU-Gerecht: EFSA mocht informatie over de gezondheidseffecten van glyfosaat niet weigeren (18 maart 2019)
  • ECER-bericht: EU-Gerecht: Europees Parlement hoeft geen inzage te geven in de vergoedingen van Europarlementariërs (27 september 2018)
  • ECER-bericht: Commissie moet effectbeoordelingen voor nieuwe wetten meteen uit eigen beweging openbaar maken (13 september 2018)
  • ECER-bericht: Kabinetsappreciatie aanbeveling EU-ombudsman transparantie Raad (9 april 2018)
  • ECER-bericht: Voorlopige compromissen in EU-trilogen in beginsel openbaar (23 maart 2018)
  • ECER-bericht: Kabinetsreactie over toepassing Eurowob en EU-informatievoorziening aan de Kamer (23 januari 2018)
  • ECER-bericht: EU-Hof bevestigt vertrouwelijkheid documenten in EU-pilot (15 mei 2017)
  • ECER-bericht: Commissie hoeft verzoek om geheimhouding niet altijd te honoreren (21 april 2017)
  • ECER-bericht: Eurowob biedt geen recht op bijzondere uitdraai uit databestand (18 januari 2017)

LIMITÉ: Tijdelijke geheimhouding van documenten

Een aanzienlijk deel van alle nieuwe Raadsdocumenten draagt de verspreidingsmarkering "Limité".
Limité documenten zijn documenten afkomstig van de Raad, primair bestemd voor interne verspreiding binnen de Raad en de Europese Commissie. Deze markering is tijdelijk van aard en heeft als doel een nadelige invloed op het besluitvormingsproces van de Raad bij te vroege openbaarmaking te voorkomen. Na verloop van tijd worden Limité documenten openbaar.

Nederlandse parlementariërs hebben sinds 2013 de mogelijkheid om via de zogenaamde EU-extranet-database rechtstreekse toegang te verkrijgen tot Limité documenten. Hieraan zijn strikte voorwaarden verbonden.
Nederland moet zich houden aan de tussen de EU-lidstaten in de Raad overeengekomen richtsnoeren over de omgang met dergelijke documenten. Deze Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten zijn vastgelegd in Doc. 11336/11 van de Raad. De belangrijkste bepaling uit die richtsnoeren is dat deze documenten of delen ervan niet publiek gemaakt mogen worden zonder voorafgaande autorisatie daartoe door de Raad of personen die met een Raadsbesluit daartoe gemachtigd worden. Dit betekent dat de beide Kamers en alle Kamerleden deze documenten dienen te behandelen als interne stukken die niet met het publiek of de media mogen worden gedeeld en waaruit in openbare debatten met leden van het kabinet niet mag worden geciteerd. Met deze stap is de toegang voor de Eerste en Tweede Kamer ruimer geworden dan die voor het Europees Parlement, waar uitsluitend Commissievoorzitters bij uitzondering toegang tot sommige Limité-documenten krijgen (zie ook bepaling 18 van de bovengenoemde richtsnoeren). Zie hierover ook Kamerbrief van de Minister van Buitenlandse Zaken d.d. 18-01-2013.

Voor de Limité markering en de behandeling van interne Raadsdocumenten heeft de Raad richtsnoeren vastgesteld (in Doc. 11336/11 van 9 juni 2011). Het kabinet zet zich ervoor in het afwegingskader verder te verduidelijken. Ook wil het kabinet de Limité markering zo vroeg mogelijk opheffen omdat momenteel kritisch wordt gekeken naar het (te) snel markeren als limité en bovendien die markering niet tot nauwelijks wordt herzien. Ook wenst het kabinet documenten die onderdeel van het wetgevingsproces zijn, zoals amendementen, actief openbaar te maken.

Meer informatie:

  • Zie voor meer info over het EU-transparantiebeleid van het kabinet ook het verslag van het schriftelijk overleg van 15 maart 2016 van de Kamercommissies Europese zaken en Migratie/JBZ Raad.
  • Zie voor meer informatie over actieve openbaarmaking ook de informatie op de website van het KCBR.
  • Zie voor meer informatie over de Nederlandse inzet op herziening van de Limité richtsnoeren van de Raad ook de Kamerbrief van 29 november 2021 van de Minister van Buitenlandse zaken aan de Tweede Kamer inzake Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de EU (Kamerstuk 22 112, nr. 3244). Uit de brief blijkt dat Nederland zich samen met een klein aantal gelijkgezinde landen uit de groep van het eerdergenoemde non-paper 'Increasing transparency and accountability of the EU' uit 2019 specifiek inzet voor meer transparantie van trilogen, waarbij een functionele ruimte om te onderhandelen behouden blijft maar meer informatie (eerder) gedeeld kan worden. Bijvoorbeeld door in te zetten op de herziening van de limité-richtsnoeren van de Raad, zodat de limité-markering van Raadsdocumenten eerder wordt opgeheven.

Rubricering van documenten

Soms is het nodig om bepaalde documenten te beveiligen. Daarom hanteert de EU een systeem van rubricering van "EU classified information" (afkorting: EUCI).

Er zijn vier rubriceringen, in 'aflopende' volgorde van schadelijkheid:

  • TRÈS SECRET UE/EU TOP SECRET: informatie en materiaal waarvan de openbaarmaking zonder machtiging de wezenlijke belangen van de Europese Unie of van één of meer van haar lidstaten uitzonderlijk ernstig kan schaden;
  • SECRET UE/EU SECRET: informatie en materiaal waarvan de openbaarmaking zonder machtiging de wezenlijke belangen van de Europese Unie of van één of meer van haar lidstaten ernstig kan schaden;
  • CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL: informatie en materiaal waarvan de openbaarmaking zonder machtiging de wezenlijke belangen van de Europese Unie of van één of meer van haar lidstaten kan schaden;
  • RESTREINT UE/EU RESTRICTED: informatie en materiaal waarvan de openbaarmaking zonder machtiging nadelig kan zijn voor de belangen van de Europese Unie of van één of meer van haar lidstaten.

Zie ook de volgende informatie hierover van de Raad:

Daarnaast hebben de EU-lidstaten onderling een internationale overeenkomst gesloten om aansluiting te zoeken bij het EUCI-systeem voor uitwisseling van deze documenten onderling en voor de uitwisseling van documenten met derde landen en internationale organisaties. Ten slotte kan gewezen worden op diverse internationale overeenkomsten die de EU heeft gesloten met derde landen en internationale organisaties over de uitwisseling van gerubriceerde informatie. Klik hier voor een overzicht via EUR-Lex.

  • ECER-bericht - Nieuwe wetgevingsvoorstellen voor betere cyber- en informatiebeveiliging binnen EU-instellingen, organen en instanties (23 maart 2022)

Rechtspraak EU-Hof over openbaarheid

Het EU-Hof en het EU-Gerecht hebben in een aantal uitspraken de piketpaaltjes uitgezet voor de interpretatie van de zogeheten weigeringsgronden in de Eurowob. Volgens deze rechtspraak is het uitgangspunt bij de uitzonderingen van de Eurowob dat deze strikt moeten worden uitgelegd en dat per document gekeken moet worden of openbaarmaking een beschermd belang kan ondermijnen.
In dit ECER jurisprudentieoverzicht (2008- augustus 2014) zijn de belangrijkste uitspraken (zoals bijvoorbeeld Zweden en Turco/Raad (C-39/05 P en C-52/05 P), Raad/Access Info Europe (C-280/11 P) en Raad/in ’t Veld (C-350/12 P) op het gebied van de Eurowob opgenomen.

Meer info:

Ook na 2014 zijn er diverse relevante uitspraken over de Eurowob en openbaarmaking verschenen, waaronder:

ICER handleiding 'Eurowob'

In deze ICER-handleiding uit 2010 wordt ingegaan op de verhouding tussen de Nederlandse Wob (geldend tot 1 mei 2022) en de Europese openbaarheidsregelgeving in de Eurowob (Verordening 1049/2001). De notitie geeft onder meer antwoord op de vraag welke handelwijze een Nederlands bestuursorgaan dient te volgen bij openbaarheidsverzoeken waarbij documenten van Europese instellingen en organen betrokken zijn (en die bij het betreffende Nederlandse bestuursorgaan berusten), en welke beoordelingscriteria daarbij moeten worden gehanteerd.
De handleiding kent een algemeen deel met informatie over informatieverzoeken aan Nederlandse bestuursorganen waarbij documenten van de Commissie, Raad, Europees Parlement, agentschappen, en overige EU-instellingen of organen betrokken zijn. Daarnaast kent de handleiding een bijzonder deel voor informatieverzoeken waarbij documenten ter zake van procedures voor het EU-Hof en EU-Gerecht, over staatssteun, milieu informatie en notificaties betrokken zijn. In bijlage 5 van de handleiding wordt in 60 vragen & antwoorden nader stilgestaan bij het hoe en wat van Verordening 1049/2001.

Bovenstaande handelingen verwijzen naar de Eurowob (2001) en de Nederlandse Wob (tot 1 mei 2022). Zie voor informatie over ontwikkelingen rondom actualisering van de Eurowob ook de informatie onder bovenstaande paragraaf 'Beleidsmatige ontwikkelingen rondom openbaarmaking/transparantie'. Zie voor meer informatie over de overgang van de Nederlandse Wob naar de Woo per 1 mei 2022 de inleidende paragraaf 'Toegang tot documenten'.

NL bestuursorgaan krijgt verzoek om openbaarmaking EU-document

Als bij een Nederlands bestuursorgaan een informatieverzoek wordt ingediend waarbij stukken betrokken zijn die zijn opgesteld door Europese instellingen, dan zal naast de Woo ook de Eurowob in acht moeten worden genomen. Hieronder volgen de belangrijkste aandachtspunten hierbij. Voor een meer uitgebreide toelichting kunt u de ICER handleiding 'Eurowob' (verordening 1049/2001) uit 2010 raadplegen.                                                                                 

  • De Eurowob heeft alleen betrekking op openbaarmakingsverzoeken met betrekking tot documenten die opgesteld zijn door de Raad, de Commissie en het Europees Parlement en de met deze EU-instellingen gelieerde agentschappen.
  • Als het gevraagde document al openbaar is gemaakt door de betrokken instelling, dan kan naar die publicatie worden verwezen.
  • Indien het informatieverzoek betrekking heeft op “gevoelige documenten”, dan zal het bestuursorgaan de betrokken instelling moeten vragen of met openbaarmaking wordt ingestemd.
  • Uitsluitend indien op voorhand duidelijk is dat het document in het licht van de uitzonderingsgronden van de Eurowob voor openbaarmaking in aanmerking komt (of niet), is het bestuursorgaan gerechtigd om het verzoek zelfstandig af te doen. Indien voor het bestuursorgaan niet of niet geheel duidelijk is of het betrokken document voor openbaarmaking in aanmerking komt, dan dient het bestuursorgaan deze vraag aan de instelling voor te leggen.
  • Indien het advies van de instelling ertoe strekt dat er geen bezwaar tegen openbaarmaking bestaat, zal dit advies in de regel door het Nederlandse bestuursorgaan gevolgd dienen te worden.
  • De Eurowob is niet van toepassing op documenten afkomstig van andere EU-instellingen dan Commissie, Raad, Europees Parlement en daarmee gelieerde agentschappen. Zo geldt de Verordening niet voor documenten die zijn opgesteld door bijvoorbeeld de Europese Rekenkamer, de Europese Centrale Bank, de Europese Investeringsbank, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Laatstgenoemde instellingen en organen hebben allen een eigen openbaarheidsregeling die van toepassing is op de door hen opgestelde documenten. In het geval een Nederlands bestuursorgaan een informatieverzoek krijgt met betrekking tot documenten opgesteld door één van deze instellingen of organen, dan is derhalve naast de Woo niet de Eurowob, maar de specifieke openbaarheidsregeling van de instelling of het orgaan van belang. Het EU-Hof en het EU-Gerecht hebben geen eigen openbaarmakingsregeling. Zie over de openbaarheid van processtukken ook de informatie in de voorgaande paragraaf (toegang tot processtukken is doorgaans beperkt).

EU-instelling krijgt verzoek om openbaarmaking NL document

De Europese instellingen nemen contact op met de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging (PVEU) of met een betreffend bestuursorgaan als er bij deze instellingen een verzoek binnenkomt om toegang tot een bij hen ingediend Nederlands document. De Nederlandse ambtenaar die een dergelijk verzoek voorgelegd krijgt moet bij de behandeling daarvan in elk geval rekening houden met het volgende:

  • Op Nederlandse documenten die bij een Europese instelling berusten is de Nederlandse Woo niet van toepassing. Bij de behandeling van een openbaarmakingsverzoek van zo’n document dat in het bezit is van één van bovengenoemde - onder het bereik van de Eurowob vallende- EU-instellingen of organen moet dus gekeken worden naar de procedure en de uitzonderingsgronden van de Eurowob.
  • Nederland heeft geen vetorecht over de openbaarmaking van het document, maar kan wel een advies geven aan de instelling.
  • Het Nederlandse bestuursorgaan moet daarbij een duidelijk standpunt innemen voor of tegen openbaarmaking en deze beslissing motiveren. Als deze beslissing goed gemotiveerd wordt, volgen Europese instellingen in het algemeen het advies van de lidstaat.
  • Zie voor meer informatie de ICER handleiding 'Eurowob' (vo 1049/200) en De Eurowob in 60 vragen, met name de vragen 43 t/m 48.

Openbare vergaderingen

Het is mogelijk om ministers te zien optreden in de Raadsvergaderingen in Brussel. Artikel 16, lid 8 van het EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de Raad beraadslaagt en stemt in openbare zitting over een ontwerp van wetgevingshandeling. Daartoe wordt iedere Raadszitting gesplitst in twee delen, die respectievelijk gewijd worden aan beraadslagingen over de wetgevingshandelingen van de Unie en aan niet-wetgevingswerkzaamheden. De beraadslagingen over wetgevingshandelingen worden op internet uitgezonden via COUNCIL LIVE. Het Europees Parlement beraadslaagt uiteraard ook openbaar (zie artikel 15, lid 2 EU-Werkingsverdrag) en is te volgen via EP LIVE.