Een belangrijke vorm van openbaarheid van bestuur is de toegang van het publiek tot documenten. Zo kenden we in Nederland de zogenoemde 'Wob' (Wet openbaarheid bestuur), die per 1 mei 2022 is vervangen door de 'Woo' (Wet open overheid; Staatsblad 2022, 14). Zie voor meer informatie over de Woo ook de Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken (april 2022). In deze instructie komt de Eurowob niet aan de orde (zie verder hierna). Het recht op inzage in documenten is Europeesrechtelijk vastgelegd in artikel 42 van het EU-Handvest voor de grondrechten en in artikel 15, lid 3 EU-Werkingsverdrag. Met ingang van 3 december 2001 is de Verordening inzake openbaarheid voor documenten van de Europese Commissie, de Raad, het Europees Parlement en de met deze instellingen gelieerde agentschappen (EU-verordening 1049/2001, de zogenoemde 'Eurowob') van toepassing. De Eurowob geldt in principe alleen voor toegang tot documenten van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. Alle andere organen en instanties van de Unie moeten echter ook regels omtrent de toegang tot documenten hebben. Die regels moeten conformeren aan de algemene beginselen en uitzonderingsgronden die in de Eurowob zijn vastgesteld. Daardoor heeft de Eurowob wel uitstraling op de openbaarmaking van documenten van andere EU-instellingen dan de Commissie, Raad en Europees Parlement (zie ook hierna).
Op grond van de Eurowob moet elke EU-instelling een voor het publiek toegankelijk documentenregister hebben. Deze registers bevatten voor ieder document een referentienummer, de datum en het behandelde onderwerp of een korte beschrijving van de inhoud van het document. Via dit register heeft het publiek directe elektronische toegang tot de documenten van de instellingen, tenzij een document een verspreidings- of rubriceringsmarkering heeft gekregen (waarover hieronder meer info). In dat geval kan het document opgevraagd worden bij de instelling via de daarvoor bestemde procedures.
Deze registers zijn op de openbare websites van het Parlement, de Raad en de Commissie te vinden. Hieronder vindt u de links naar de aanvraagformulieren:
De Europese Commissie heeft in haar register onder elk niet-gepubliceerd document een link naar een aanvraagformulier opgenomen.
Daarnaast kunnen nog andere Europese regels over openbaarheid van informatie gelden, vastgelegd in specifieke bepalingen in richtlijnen, verordeningen en besluiten. Een goed voorbeeld van een dergelijke speciale regeling is richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.
Beleidsmatige ontwikkelingen rondom openbaarmaking/transparantie In 2019 heeft een groep van gelijkgezinde lidstaten (bestaande uit België, Denemarken, Estland, Finland, Ierland, Letland, Luxemburg, Nederland, Slovenië en Zweden) het non-paper 'Increasing transparency and accountability of the EU' ondertekend met concrete suggesties om transparantie in de Raad te verbeteren, waaronder (in lijn met het Inter Institutioneel Akkoord Beter Wetgeven): de implementatie van een interinstitutionele wetgevingsdatabank, 'Lissabonisering' van de Eurowob (dat wil zeggen: na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 zou de Eurowob (uit 2001) hierop moeten worden aangepast en herzien) en het creëren van meer openheid rondom trilogen. Het non-paper is te vinden via: Non-paper - Increasing transparency and accountability of the EU (PV NL).
Ook relevant is de zogeheten Transparancy Pledge uit september 2021 waarin een aantal lidstaten, EU-instellingen en Europarlementariërs pleiten voor een hogere mate van transparantie.
Op nationaalrechtelijk niveau zijn de ontwikkelingen rondom het debat over EU-informatievoorziening relevant (zie hierover ook kamerstukken nr. 22 112). In het verslag van het overleg van de minister van Buitenlandse zaken met de vaste Tweede Kamercommissies Europese zaken en Buitenlandse zaken van februari 2022 (Kamerstuk 22 112, nr. 3301) is onder meer terug te zien welke transparantieaspecten spelen over Europeesrechtelijke informatievoorziening en wat een eventueel wetsvoorstel voor een toekomstige Europawet in dit kader zou kunnen betekenen. Zie hierover ook het dossier Uitgelicht EU-informatievoorziening van de Tweede Kamer.
Meer informatie:
Een aanzienlijk deel van alle nieuwe Raadsdocumenten draagt de verspreidingsmarkering "Limité". Limité documenten zijn documenten afkomstig van de Raad, primair bestemd voor interne verspreiding binnen de Raad en de Europese Commissie. Deze markering is tijdelijk van aard en heeft als doel een nadelige invloed op het besluitvormingsproces van de Raad bij te vroege openbaarmaking te voorkomen. Na verloop van tijd worden Limité documenten openbaar. Nederlandse parlementariërs hebben sinds 2013 de mogelijkheid om via de zogenaamde EU-extranet-database rechtstreekse toegang te verkrijgen tot Limité documenten. Hieraan zijn strikte voorwaarden verbonden. Nederland moet zich houden aan de tussen de EU-lidstaten in de Raad overeengekomen richtsnoeren over de omgang met dergelijke documenten. Deze Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten zijn vastgelegd in Doc. 11336/11 van de Raad. De belangrijkste bepaling uit die richtsnoeren is dat deze documenten of delen ervan niet publiek gemaakt mogen worden zonder voorafgaande autorisatie daartoe door de Raad of personen die met een Raadsbesluit daartoe gemachtigd worden. Dit betekent dat de beide Kamers en alle Kamerleden deze documenten dienen te behandelen als interne stukken die niet met het publiek of de media mogen worden gedeeld en waaruit in openbare debatten met leden van het kabinet niet mag worden geciteerd. Met deze stap is de toegang voor de Eerste en Tweede Kamer ruimer geworden dan die voor het Europees Parlement, waar uitsluitend Commissievoorzitters bij uitzondering toegang tot sommige Limité-documenten krijgen (zie ook bepaling 18 van de bovengenoemde richtsnoeren). Zie hierover ook Kamerbrief van de Minister van Buitenlandse Zaken d.d. 18-01-2013.
Voor de Limité markering en de behandeling van interne Raadsdocumenten heeft de Raad richtsnoeren vastgesteld (in Doc. 11336/11 van 9 juni 2011). Het kabinet zet zich ervoor in het afwegingskader verder te verduidelijken. Ook wil het kabinet de Limité markering zo vroeg mogelijk opheffen omdat momenteel kritisch wordt gekeken naar het (te) snel markeren als limité en bovendien die markering niet tot nauwelijks wordt herzien. Ook wenst het kabinet documenten die onderdeel van het wetgevingsproces zijn, zoals amendementen, actief openbaar te maken.
Soms is het nodig om bepaalde documenten te beveiligen. Daarom hanteert de EU een systeem van rubricering van "EU classified information" (afkorting: EUCI).
Er zijn vier rubriceringen, in 'aflopende' volgorde van schadelijkheid:
Zie ook de volgende informatie hierover van de Raad:
Daarnaast hebben de EU-lidstaten onderling een internationale overeenkomst gesloten om aansluiting te zoeken bij het EUCI-systeem voor uitwisseling van deze documenten onderling en voor de uitwisseling van documenten met derde landen en internationale organisaties. Ten slotte kan gewezen worden op diverse internationale overeenkomsten die de EU heeft gesloten met derde landen en internationale organisaties over de uitwisseling van gerubriceerde informatie. Klik hier voor een overzicht via EUR-Lex.
Het EU-Hof en het EU-Gerecht hebben in een aantal uitspraken de piketpaaltjes uitgezet voor de interpretatie van de zogeheten weigeringsgronden in de Eurowob. Volgens deze rechtspraak is het uitgangspunt bij de uitzonderingen van de Eurowob dat deze strikt moeten worden uitgelegd en dat per document gekeken moet worden of openbaarmaking een beschermd belang kan ondermijnen. In dit ECER jurisprudentieoverzicht (2008- augustus 2014) zijn de belangrijkste uitspraken (zoals bijvoorbeeld Zweden en Turco/Raad (C-39/05 P en C-52/05 P), Raad/Access Info Europe (C-280/11 P) en Raad/in ’t Veld (C-350/12 P) op het gebied van de Eurowob opgenomen.
Meer info:
Ook na 2014 zijn er diverse relevante uitspraken over de Eurowob en openbaarmaking verschenen, waaronder:
In deze ICER-handleiding uit 2010 wordt ingegaan op de verhouding tussen de Nederlandse Wob (geldend tot 1 mei 2022) en de Europese openbaarheidsregelgeving in de Eurowob (Verordening 1049/2001). De notitie geeft onder meer antwoord op de vraag welke handelwijze een Nederlands bestuursorgaan dient te volgen bij openbaarheidsverzoeken waarbij documenten van Europese instellingen en organen betrokken zijn (en die bij het betreffende Nederlandse bestuursorgaan berusten), en welke beoordelingscriteria daarbij moeten worden gehanteerd. De handleiding kent een algemeen deel met informatie over informatieverzoeken aan Nederlandse bestuursorganen waarbij documenten van de Commissie, Raad, Europees Parlement, agentschappen, en overige EU-instellingen of organen betrokken zijn. Daarnaast kent de handleiding een bijzonder deel voor informatieverzoeken waarbij documenten ter zake van procedures voor het EU-Hof en EU-Gerecht, over staatssteun, milieu informatie en notificaties betrokken zijn. In bijlage 5 van de handleiding wordt in 60 vragen & antwoorden nader stilgestaan bij het hoe en wat van Verordening 1049/2001.
Bovenstaande handelingen verwijzen naar de Eurowob (2001) en de Nederlandse Wob (tot 1 mei 2022). Zie voor informatie over ontwikkelingen rondom actualisering van de Eurowob ook de informatie onder bovenstaande paragraaf 'Beleidsmatige ontwikkelingen rondom openbaarmaking/transparantie'. Zie voor meer informatie over de overgang van de Nederlandse Wob naar de Woo per 1 mei 2022 de inleidende paragraaf 'Toegang tot documenten'.
Als bij een Nederlands bestuursorgaan een informatieverzoek wordt ingediend waarbij stukken betrokken zijn die zijn opgesteld door Europese instellingen, dan zal naast de Woo ook de Eurowob in acht moeten worden genomen. Hieronder volgen de belangrijkste aandachtspunten hierbij. Voor een meer uitgebreide toelichting kunt u de ICER handleiding 'Eurowob' (verordening 1049/2001) uit 2010 raadplegen.
De Europese instellingen nemen contact op met de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging (PVEU) of met een betreffend bestuursorgaan als er bij deze instellingen een verzoek binnenkomt om toegang tot een bij hen ingediend Nederlands document. De Nederlandse ambtenaar die een dergelijk verzoek voorgelegd krijgt moet bij de behandeling daarvan in elk geval rekening houden met het volgende:
Het is mogelijk om ministers te zien optreden in de Raadsvergaderingen in Brussel. Artikel 16, lid 8 van het EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de Raad beraadslaagt en stemt in openbare zitting over een ontwerp van wetgevingshandeling. Daartoe wordt iedere Raadszitting gesplitst in twee delen, die respectievelijk gewijd worden aan beraadslagingen over de wetgevingshandelingen van de Unie en aan niet-wetgevingswerkzaamheden. De beraadslagingen over wetgevingshandelingen worden op internet uitgezonden via COUNCIL LIVE. Het Europees Parlement beraadslaagt uiteraard ook openbaar (zie artikel 15, lid 2 EU-Werkingsverdrag) en is te volgen via EP LIVE.
