Beter Wetgeven

Beter Wetgeven

Meer openheid in de besluitvorming, betere en voortdurende effectbeoordeling tijdens het hele wetgevingsproces en een permanent platform voor verlichting van de regelgevingsdruk en administratieve lasten. Dat zijn enkele kernpunten uit het pakket Betere Regelgeving dat de Commissie in 2015 presenteerde. Een interinstitutioneel akkoord tussen Commissie, Parlement en de Raad geeft verdere invulling aan deze doelstellingen.

Algemeen

In 2015 presenteerde de Commissie-Juncker haar agenda voor Betere Regelgeving. Dit pakket aan maatregelen moet de regelgeving op alle beleidsterreinen gaan verbeteren zodat de Unie haar doelstellingen op de meest doeltreffende en doelmatige manier kan verwezenlijken. De Commissie noemde daarbij verschillende speerpunten. Meer transparantie en mogelijkheden voor input van buitenaf tijdens het wetgevingsproces, bestaande wetgeving aan herziening onderwerpen door het REFIT-programma te versterken en het versterken van de aanpak en inzet van effectbeoordelingen en evaluaties van wetgevingsvoorstellen. De Commissie voert deze agenda zelf uit in haar voorbereiding en evaluatie van wetgeving en in samenwerking met het Europees Parlement en de Raad.

Voor die samenwerking hebben de Commissie, het Europees Parlement en de Raad een nieuw zgn. interinstitutioneel akkoord gesloten.

Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven

Het vernieuwde Interinstitutioneel Akkoord (IIA) tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over Beter Wetgeven trad op 13 april 2016 in werking. Dit IIA verving het vorige IIA uit 2003. De Nederlandse terminologie werd veranderd van Betere Regelgeving in Beter Wetgeven. Daarmee ligt de focus op het proces in plaats van het eindproduct. Het akkoord is gebaseerd op artikel 295 van het EU-Werkingsverdrag. Volgens deze bepaling raadplegen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie elkaar en bepalen zij in onderlinge overeenstemming de wijze waarop zij samenwerken. Daartoe kunnen zij, met inachtneming van de Verdragen, interinstitutionele akkoorden sluiten die – zoals het IIA Beter Wetgeven - een bindend karakter kunnen hebben.

Het doel van het IIA sluit aan op de doelen van de agenda voor Betere Regelgeving van de Commissie. Door het IIA verbinden de drie instellingen zich onder meer om samen te werken aan:

  • Het vergroten van de transparantie van het wetgevingsproces;
  • Het waarborgen dat de EU-wetgeving is toegespitst op de gebieden waar ze de grootste meerwaarde voor de Europese burgers heeft en dat de wetgeving eenvoudig en duidelijk is. Het beoogt overregulering te voorkomen en regeldruk voor burgers en bedrijven, met name kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), te beperken;
  • Het versterken van de effectbeoordelingen van nieuwe initiatieven en openbare raadplegingen tijdens het gehele wetgevingsproces;
  • Aanvullende afspraken voor delegatie en uitvoering van wetgeving die de vaststelling daarvan moeten vergemakkelijken, verbeteren en inzichtelijker maken.

Inhoud van het IIA:

  • Programmering

In het akkoord verbindt de Commissie zich tot het raadplegen van zowel de Raad als het Parlement voordat ze haar jaarlijks werkprogramma vastlegt. De Commissie zal rekening houden met hun standpunt. Daarnaast verbinden de drie instellingen zich ertoe op basis van het jaarlijks werkprogramma van de Commissie gezamenlijke wetgevingsprioriteiten voor het volgende jaar te bepalen.

Om de langetermijnplanning – meerjarige programmering - vlotter te doen verlopen, is in het akkoord opgenomen dat bij de benoeming van een nieuwe Commissie alle drie de instellingen van gedachten zullen wisselen over de voornaamste beleidsdoelstellingen voor de nieuwe ambtstermijn. 

  • Instrumenten voor Beter Wetgeven

De Commissie verbindt zich ertoe de effectbeoordelingen van nieuwe initiatieven te versterken. Daarin zal meer rekening worden gehouden met het effect van nieuwe wetgeving op het concurrentievermogen en administratieve lasten, in het bijzonder met betrekking tot kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). In de effectbeoordelingen zal ook beoordeeld worden wat de kosten zijn indien niets op Unieniveau wordt ondernomen. De Raad en het Parlement verbinden zich ertoe effectbeoordelingen te verrichten van hun wezenlijke wijzigingen aan Commissievoorstellen indien zij van oordeel zijn dat dit passend en nodig is voor het wetgevingsproces.

Verder verbindt de Commissie zich ertoe voorafgaand aan de vaststelling van een voorstel openbare raadplegingen van het publiek te doen, in het bijzonder gericht aan kmo's en andere eindgebruikers, onder meer door internetconsultaties.

  • Wetgevingsinstrumenten

In het IIA staan enkele aspecten die de Commissie nadrukkelijk in de toelichting bij elk voorstel zal opnemen. Zo zal de keuze voor de rechtsgrondslag en het gekozen rechtsinstrument (richtlijn, verordening, etc.) worden toegelicht evenals haar beoordeling van de subsidiariteit en proportionaliteit.

  • Gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen

De instellingen benadrukken in het IIA de noodzaak om alle bestaande wetgeving met betrekking tot gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen aan te passen aan het Verdrag aan Lissabon, voornamelijk waar basisinstrumenten nog verwijzen naar de regelgevingsprocedure met toetsing. Hiervoor heeft de Commissie begin 2017 voorstellen gepresenteerd om in 171 EU-instrumenten de nog functionerende “regelgevingsprocedure met toetsing” (de “PRAC”) aan te passen aan het Verdrag van Lissabon (punt 27 IIA).

In de Gezamenlijke Afspraak in de bijlage bij het IIA, hebben de drie instellingen overeenstemming bereikt over gedelegeerde handelingen en over standaardbepalingen die gebruikt zullen worden. Verder zijn afspraken gemaakt over het betrekken van expertise van de lidstaten en overige partijen door de Commissie bij de vaststelling van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen.

In het akkoord verbinden de drie instellingen zich tot het onderhandelen over een aanvulling van de Gezamenlijke Afspraak met niet-bindende criteria voor de toepassing van de verdragsartikelen over gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen (punt 28 IIA). Deze onderhandelingen tussen de instellingen zijn reeds gestart.

Sinds eind 2017 bestaat een online register dat het gemakkelijker maakt besluitvorming door gedelegeerde handelingen op te zoeken en lopende processen te volgen (punt 29 en 38 IIA).

  • Transparantie en coördinatie van het wetgevingsproces

Om de efficiëntie van hun wetgevingswerkzaamheden te verhogen, zijn de Raad en het Parlement vastbesloten om nauwer samen te werken. Ze zijn overeengekomen om gedurende de hele wetgevingscyclus de transparantie te waarborgen en de communicatie met het publiek te verbeteren. 

De instellingen benadrukken in het IIA het belang dat zij hun rechten kunnen uitoefenen en verplichtingen kunnen nakomen met betrekking tot onderhandelingen over en het sluiten van internationale overeenkomsten. De drie instellingen onderhandelen op dit moment over nadere afspraken over de samenwerking en informatiedeling bij het onderhandelen van internationale overeenkomsten (punt 40 IIA).

  • Uitvoering en toepassing van Uniewetgeving

De drie instellingen verzoeken de lidstaten het publiek duidelijk te informeren over door hen genomen maatregelen ter omzetting of uitvoering van Uniewetgeving of ter uitvoering van de Uniebegroting en met de Commissie samen te werken bij het verzamelen van de informatie en de gegevens die nodig zijn voor de monitoring en de evaluatie van de uitvoering van Uniewetgeving.

  • Vereenvoudiging

De Raad, het Parlement en de Raad zijn het er tevens over eens geworden om meer inspanningen te leveren ter vereenvoudiging van de EU-wetgeving. Als bijdrage aan haar programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) verbindt de Commissie zich ertoe jaarlijks een overzicht te presenteren, waaronder een jaarlijks lastenoverzicht, van de resultaten die de Unie heeft geboekt bij het vereenvoudigen van wetgeving, het vermijden van overregulering en het verminderen van administratieve lasten. De Commissie zal verder naargelang van het geval specificeren wat het lastenverminderings- en het besparingspotentieel van afzonderlijke wetgevingsvoorstellen is binnen het bredere kader van de kosten en baten van EU-wetgeving.

Richtsnoeren en gereedschapskist

In het pakket Beter Wetgeven heeft de Commissie ook richtsnoeren en een gereedschapskist (‘toolbox’) opgenomen om de manier waarop de Commissie de doelen wil behalen concreter te maken.

De richtsnoeren bevatten beginselen die de Commissie zelf dient te volgen bij nieuwe initiatieven en voorstellen en bij het beheren en evalueren van bestaande wetgeving. Voor verschillende aspecten van het wetgevingsproces zijn richtsnoeren opgesteld, om meer inzicht te bieden in de werkwijze van de Commissie:

De toolbox vormt een aanvulling op de belangrijkste richtsnoeren. Het geeft meer specifieke aanwijzingen aan degenen die betrokken zijn bij de verschillende instrumenten voor Beter Wetgeven. De toolbox bevat gereedschappen voor de diensten van de Commissie om:

  • algemene beginselen toe te passen;
  • effectbeoordelingen uit te voeren;
  • specifieke effecten te onderzoeken;
  • wetgeving te ontwerpen, toe te passen en om te zetten;
  • de toepassing van maatregelen te controleren;
  • evaluaties en ‘fitness checks’ uit te voeren;
  • stakeholders te raadplegen;
  • methodes, modellen en kosten-batenanalyses toe te passen.

Effectbeoordelingen

Algemeen

In de bovengenoemde onderdelen van het pakket Beter Wetgeven komt meerdere keren het belang van effectbeoordelingen naar voren. Deze effectbeoordelingen spelen een wezenlijke rol tijdens het besluitvormingsproces.

Zoals in het IIA afgesproken, verbindt de Commissie zich ertoe de effectbeoordelingen van nieuwe initiatieven te versterken, instrumenten als de richtsnoeren en de toolbox moeten daarbij helpen. In de effectbeoordelingen worden de positieve en negatieve effecten van bepaalde keuzes tegen elkaar afgewogen. Hierdoor kunnen onderhandelingen aan de hand van betere informatie worden gevoerd. Voor de lidstaten en haar nationale onderhandelaars zijn de effectbeoordelingen bijvoorbeeld een nuttig aanknopingspunt voor de beoordeling van de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit voor eventueel EU-optreden. Naast de Commissie verbinden ook de Raad en het Parlement zich in het IIA ertoe effectbeoordelingen te verrichten van hun wezenlijke wijzigingen aan Commissievoorstellen indien zij van oordeel zijn dat dit passend en nodig is voor het wetgevingsproces.

Rol effectbeoordelingen in de besluitvormingsprocedure

De ‘indicatieve leidraad voor voorzitters van werkgroepen’ over de behandeling van effectbeoordelingen in de Raad zijn niet enkel nuttig voor de voorzitters, maar voor alle onderhandelaars van lidstaten. De leidraad zelf is een format - in de vorm van een vragenlijst - dat ervoor moet zorgen dat voorzitters zich beter kunnen voorbereiden op een bespreking van een effectbeoordeling in raadswerkgroepen. Delegaties van lidstaten kunnen het ook gebruiken bij de standpuntbepaling ten aanzien van effectbeoordeling van de Commissie.

In de inleiding bij de leidraad staat veel informatie over de rol van effectbeoordelingen in de praktijk, bijvoorbeeld over de agendering en behandeling in de raadswerkgroepen. Zo dient de voorzitter van de raadswerkgroep de presentatie en de bespreking van de effectbeoordeling van de Commissie in beginsel zo in te plannen dat het samenvalt met de eerste presentatie van het voorstel. Indien de Commissie -in afwijking van de richtsnoeren- een belangrijk wetgevingsvoorstel indient zonder effectbeoordeling, dient de voorzitter de Commissie te verzoeken die beslissing bij de presentatie van het voorstel aan de werkgroep te motiveren. De delegaties van de lidstaten krijgen dan de gelegenheid eigen informatie over de effecten van het voorstel te presenteren en zich uit te spreken over de gevolgen die het ontbreken van een effectbeoordeling door de Commissie kan hebben voor de verdere behandeling van het voorstel. Ook indien wel een effectbeoordeling heeft plaatsgevonden, worden lidstaten aangespoord bij de behandeling daarvan nationale informatie of gegevens over de effecten van een voorstel te presenteren en te bespreken in de werkgroep. De onderhandelaars van de lidstaten dienen deze informatie zoveel mogelijk op een manier te presenteren zodat deze met de effectbeoordeling van de Commissie kan worden vergeleken. In de inleiding bij de leidraad staat verder ook wat gedaan kan worden indien de effectbeoordeling van de Commissie lacunes bevat, of wanneer de Raad voornemens is het voorstel te wijzigen op een manier die in de effectbeoordeling van de Commissie reeds is opgenomen.

Raad voor Regelgevingstoetsing

De Raad voor regelgevingstoetsing (‘RSB’) is de opvolger van de Raad voor effectbeoordeling (Impact Assesment Board). De nieuwe raad heeft meer bevoegdheden – bijvoorbeeld ten aanzien van de toetsing van bestaande wetgeving - en draagt bij tot de uitvoering van de agenda voor Beter Wetgeven.

In 2015 nam Juncker, als voorzitter van de Europese Commissie, het besluit tot oprichting van de Raad voor regelgevingstoetsing. Sinds begin 2017 is deze volledig bemand en bestaat uit drie leden van buiten de EU-instellingen en drie leden die in dienst zijn van de Commissie. De Raad voor regelgevingstoetsing wordt voorgezeten door een directeur-generaal van de Europese Commissie. De Raad voor regelgevingstoetsing is een onafhankelijk raadgevend orgaan dat de kwaliteit van de effectbeoordelingen en van (grote) evaluaties van bestaande wetgeving van de Commissie controleert. De raad toetst voorgestelde en bestaande wetgeving onder meer op subsidiariteit en proportionaliteit en overlapping met bestaande wetgeving.

De adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn niet bindend, maar worden wel opgenomen in de initiatiefvoorstellen van de Europese Commissie. De effectbeoordelingen en betrokken adviezen worden gepubliceerd zodra de Commissie het voorstel goedgekeurd heeft.

REFIT: Regulatory Fitness and Performance-program

Het bestaande programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) is in het kader van het pakket Beter Wetgeven versterkt. Hierin wordt bestaande EU-wetgeving onderzocht om deze doeltreffender en efficiënter te maken zonder de beleidsdoelstellingen in gevaar te brengen. De Commissie heeft REFIT met haar agenda Betere Regelgeving meer gericht op de belangrijkste oorzaken van ondoelmatigheid en onnodige lasten, en tracht de kosten en baten van maatregelen te  kwantificeren. Sinds de introductie van de het pakket Betere Regelgeving, is REFIT een meer uitgelicht onderdeel gaan vormen van het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie.

De Commissie heeft een REFIT-platform opgericht. Het platform brengt lidstaten, deskundigen, het maatschappelijk middenveld, sociale partners, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s samen. Samen met de Commissie overleggen zij over de verbetering van bestaande EU-wetgeving. Het platform verzamelt suggesties uit de praktijk voor de verlichting van de regelgevingsdruk en administratieve lasten en stelt concrete ideeën voor. De Commissie reageert op deze ideeën en zet uiteen hoe zij daar gevolg aan geeft. De Commissie luistert ook naar de standpunten van alle belanghebbenden via het online instrument "Lighten the Load – Have Your Say".

REFIT-resultaten 2015-2017

Bron: Website Europese Commissie, Factscheet Better Regulation

Voorafgaande ontwikkelingen

Het project Beter Wetgeven was in 2015 niet helemaal nieuw in de EU. Al in de jaren negentig kreeg dit thema aandacht en in 2003 kwam het eerste interinstitutioneel akkoord  "Beter wetgeven" tot stand. In 2007 bracht de Europese Commissie een mededeling uit over de toepassing van het Unierecht, waarin zij ook aandacht besteedde aan betere regelgeving. Voortbouwend hierop bracht de Commissie in 2010 de mededeling inzake 'slimme regelgeving' uit. Ook het Europees Parlement besteedde al eerder veel aandacht aan betere wetgeving. Lees bijvoorbeeld de resolutie van het Europees Parlement van september 2010. Tevens lezenswaardig is een serie rapporten die het EP in 2007 met grote meerderheid aannam; rapport Doorn, rapport Gargani, rapport Levai, rapport Medina Ortega, rapport Mulder.

Commissievoorzitter Juncker introduceerde een eurocommissaris voor betere regelgeving. Deze functie wordt vervult door Eerste Vicevoorzitter Frans Timmermans. In 2015 presenteerde de Commissie haar agenda voor Betere Regelgeving en haar voorstel voor het hierboven beschreven vernieuwde IIA Beter Wetgeven.

Voorbereiding Werkprogramma Commissie

Het Nederlands voorzitterschap heeft in 2016 in de Raad Algemene Zaken een procedure voorgesteld voor de jaarlijkse voorbereiding van het Commissie Werkprogramma (doc. 6879/16). Het voorstel kon rekenen op steun van alle lidstaten, waarmee de Raad de procedure heeft bekrachtigd. De vastgestelde procedure biedt tevens richtsnoeren voor tijdige betrokkenheid van de nationale parlementen bij de totstandkoming en evaluatie van jaarlijkse Werkprogramma’s van de Commissie.

​​​​​​​