EU-Hof: beperkt beroep tegen benoemingsbesluiten voor rechters kan bij legitieme twijfel onverenigbaar zijn met het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid
Nieuwsbericht | 26-03-2021
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 2 maart 2021 in de zaak C-824/18 over de benoeming van Poolse rechters bij het Poolse Hooggerechtshof.
Achtergrond
In augustus 2018 heeft de Poolse nationale raad voor de rechtspraak (hierna: KRS) besloten om A.B. en C.D. niet voor te dragen voor benoeming bij de president van de Republiek Polen met het oog op de toewijzing van een ambt van rechter bij de strafkamer van de Poolse hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken (de Sąd Najwyższy; hierna de SN). Ook is door de KRS besloten om E.F., G.H. en I.J. niet voor te dragen voor benoeming met het oog op de toekenning van zeven ambten van rechter bij de civiele kamer van de SN. Deze besluiten bevatten eveneens voorstellen tot benoeming van andere kandidaten in de betrokken ambten.
A.B., C.D., E.F., G.H. en I.J. hebben tegen die besluiten van KRS beroep ingesteld bij de Poolse hoogste bestuursrechter (de Naczelny Sąd Administracyjny; hierna de NSA) en verzocht om opschorting van de uitvoering ervan, als conservatoire maatregel. In september/oktober 2018 heeft deze rechterlijke instantie opschorting van de uitvoering van die besluiten gelast en stelt de rechter prejudiciële vragen aan het EU-Hof.
Het gaat om de benoemingsprocedure van rechters in het Poolse Hooggerechtshof (de SN) alsmede om de vraag of de in deze zaak aan de orde zijnde beperking van de beroepsmogelijkheid voor afgewezen kandidaten, die niet voor benoeming in dat Poolse Hooggerechtshof zijn voorgedragen door de KRS, in strijd is met het Unierecht. Gedurende de behandeling van deze zaak speelt tegelijk een nationale hervorming van de Poolse wetgeving over de benoeming van rechters en beroepsmogelijkheden daarbij (in de Wet betreffende de KRS), die weer gevolgen heeft voor de bevoegdheid van de NSA om te oordelen over de zaak.
De aan de orde zijnde relevante wijzigingen in de Poolse nationale rechtsorde: 1. ontnemen een nationale rechterlijke instantie de bevoegdheid om in eerste en in laatste aanleg uitspraak te doen over beroepen die zijn ingesteld door kandidaten voor het ambt van rechter bij de SN tegen besluiten van de KRS om niet hen, maar andere kandidaten voor te dragen aan de president van de Republiek met het oog op benoeming in deze ambten; 2. bepalen dat deze beroepen – wanneer ze nog aanhangig zijn – van rechtswege worden afgedaan zonder beslissing en dat wordt uitgesloten dat de behandeling van deze beroepen kan worden voortgezet of dat de beroepen opnieuw kunnen worden ingesteld, en 3. Ontnemen een nationale rechterlijke instantie (in dit geval NSA) daardoor de mogelijkheid om een antwoord te krijgen op de prejudiciële vragen die hij aan het EU-Hof heeft voorgelegd.
De Poolse verwijzende rechter legt in totaal een drietal prejudiciële vragen aan het EU-Hof voor. De eerste twee vragen in 2018 over de verenigbaarheid van deze nationaalrechtelijke situatie met het Unierecht (met name artikel 267 EU-Werkingsverdrag over de bevoegdheid van het EU-Hof en artikel 4 EU-Verdrag over het beginsel van loyale samenwerking). D e derde vraag, of de nieuwe wetswijziging van de Wet betreffende KRS wel verenigbaar is met het Unierecht (met name artikel 19 EU-Verdrag over eerbiediging van het EU-recht, rechterlijke onafhankelijkheid en daadwerkelijke rechtsbescherming), in juni 2019.
EU-Hof Het EU-Hof stelt ten eerste vast dat de wetswijzigingen van de Wet betreffende de KRS in 2019 in strijd zouden zijn met zowel het stelsel van de prejudiciële procedure (artikel 267 EU-Werkingsverdrag) als het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, EU-Verdrag) wanneer zou blijken dat: zij specifiek tot gevolg hebben dat verzoeken om een prejudiciële beslissing bij het EU-Hof na de indiening ervan niet meer kunnen worden gehandhaafd, dat het EU-Hof op die manier wordt belet zich uit te spreken over prejudiciële vragen zoals die door de verwijzende rechter zijn gesteld en dat wordt uitgesloten dat een nationale rechter in de toekomst opnieuw soortgelijke vragen aan het EU-Hof voorlegt. Het staat volgens het EU-Hof aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is, rekening houdend met alle relevante gegevens en met name de context waarin de Poolse wetgever deze wijzigingen heeft vastgesteld.
Het EU-Hof is van oordeel dat deze wetswijzigingen ook onverenigbaar zouden kunnen zijn met artikel 19 EU-Verdrag (beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid). Dat is volgens het EU-Hof het geval wanneer blijkt dat deze wijzigingen bij de justitiabelen legitieme twijfel kunnen doen rijzen over de vraag of de op basis van de besluiten van de KRS benoemde rechters ongevoelig zijn voor externe factoren, in het bijzonder voor rechtstreekse of indirecte invloed van de wetgevende en uitvoerende macht. Dergelijke wijzigingen kunnen er dan toe leiden dat die rechters niet de indruk geven onafhankelijk en onpartijdig te zijn en dat kan het vertrouwen ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving bij de justitiabelen moet wekken. Ook dit moet volgens het EU-Hof door de verwijzende rechter worden vastgesteld.
Het EU-Hof geeft aan dat het eventuele ontbreken van een beroepsmogelijkheid in het kader van een benoemingsprocedure voor rechters in de hoogste nationale rechterlijke instantie op zich niet problematisch hoeft te zijn in het licht van het Unierecht (met name artikel 19 EU-Verdrag), maar dat dat wel het geval is in de situatie waarin alle relevante elementen die deze procedure feitelijk en juridisch kenmerken bij de justitiabelen aanleiding kunnen geven tot structurele twijfel over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters die na afloop van deze procedure zijn benoemd. Daarbij is van belang dat de KRS een beslissende rol speelt in de procedure voor de benoeming van rechters van het Hooggerechtshof (voordracht van de KRS is een noodzakelijke voorwaarde om kandidaat te kunnen benoemen) en het EU-Hof overweegt daarbij dat de mate van onafhankelijkheid van de KRS ten opzichte van de Poolse wetgevende en uitvoerende macht relevant kan zijn voor de beoordeling van de vraag of de door de KRS gekozen rechters kunnen voldoen aan de vereisten van onafhankelijkheid. Het EU-Hof oordeelt dat als de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de KRS onvoldoende waarborgen voor onafhankelijkheid biedt, niet-geselecteerde kandidaten een beroep in rechte moetenkunnen instellen. Dit is dan noodzakelijk om directe of indirecte invloed in de procedure voor de benoeming van de betrokken rechters tegen te gaan en uiteindelijk om te voorkomen dat bovengenoemde twijfels rijzen.
Voorts overweegt het EU-Hof dat de Unierechtelijke waarborg van rechterlijke onafhankelijkheid altijd vereist dat er basisvoorwaarden en procedureregels bestaan voor de benoeming van rechters, die kunnen garanderen dat bij rechtzoekenden geen legitieme twijfel rijst over de vraag of de rechter zich na zijn benoeming zich niet zal laten beïnvloeden door externe politieke factoren.
Voor wat betreft de verenigbaarheid met het Unierecht (artikel 19 EU-Verdrag) van de wetswijzigingen van de Wet betreffende de KRS uit 2018 past het EU-Hof een zelfde toets toe. Deze wijzigingen zijn onverenigbaar met het Unierecht wanneer deze wijzigingen bij de justitiabelen legitieme twijfels zouden doen rijzen over de vraag of de aldus benoemde rechters ongevoelig zijn voor externe factoren en over hun onpartijdigheid ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen. Zo zouden zij ertoe kunnen leiden dat die rechters niet de indruk geven onafhankelijk en onpartijdig te zijn. Ook hier staat het volgens het EU-Hof uiteindelijk aan de verwijzende rechter om te beoordelen of dat het geval is. Het EU-Hof geeft de verwijzende rechter daarbij de volgende overwegingen mee: 1) dat de nationale bepalingen problematisch kunnen zijn wanneer zij de doeltreffendheid tenietdoen van het rechtsmiddel dat vóór de vaststelling van deze bepalingen ter beschikking stond (het EU-Hof stelt vast dat het betrokken beroep na de wetswijzigingen van 2018 slechts een schijnberoep vormt) en 2) dat ook rekening moet worden gehouden met de context van het geval, namelijk met alle andere hervormingen die onlangs gevolgen hebben gehad voor het Poolse Hooggerechtshof en de KRS.
Tot slot oordeelt het EU-Hof dat als de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de wetswijzigingen van 2018 en 2019 het Unierecht schenden, deze wijzigingen op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht buiten toepassing dienen te worden gelaten.
Meer informatie:
