EU-Hof: Beslissing op asielverzoek zonder voorafgaand persoonlijk onderhoud moet door de rechter nietig kunnen worden verklaard

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 16 juli 2020 in de zaak C-517/17, Addis .

Addis heeft verklaard Eritrees staatsburger te zijn en is in september 2011 Duitsland binnengekomen. In Duitsland heeft hij de vluchtelingenstatus aangevraagd. De vingers van Addis zijn verminkt. Hierdoor kon hij niet worden geïdentificeerd aan de hand van de Eurodac-databank. Bij een later onderzoek bleek dat hij in de loop van 2009 al een asielverzoek in Italië had ingediend en dat hem de vluchtelingenstatus daar was toegekend.

Artikel 33, lid 2, onder a van richtlijn 2013/32 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (hierna: Procedurerichtlijn) bepaalt dat een lidstaat een verzoek om de vluchtelingenstatus niet-ontvankelijk verklaart wanneer een andere lidstaat de vluchtelingenstatus al heeft toegekend. In deze zaak heeft Italië de vluchtelingenstatus toegekend en om die reden heeft het Bundesamt het verzoek van Addis in Duitsland geweigerd. Voordat de beslissing door het Bundesamt werd genomen is Addis niet persoonlijk gehoord.

Na beroep en hoger beroep kwam de zaak terecht bij de hoogste federale bestuursrechter van Duitsland. Addis betoogt dat het Bundesamt niet had mogen afzien van een persoonlijk onderhoud, zoals neergelegd in artikel 14 Procedurerichtlijn (bij beslissingen ten gronde) en artikel 34 Procedurerichtlijn (bij beslissing over de ontvankelijkheid). Het recht op een persoonlijk onderhoud is een procedurele regel. Op grond van artikel 46 van de Duitse wet betreffende de administratieve procedure is het niet mogelijk om de nietigverklaring van een bestuurshandeling te verzoeken op de enkele grond dat de procedurele regels zijn geschonden. Voorwaarde is wel dat de schending van de procedurele regel geen invloed heeft gehad op de beslissing ten gronde.

De verwijzende rechter wil weten welke gevolgen hij moet verbinden aan het nalaten van de beslissingsautoriteit om de verzoeker te horen voordat hij een beslissing over de ontvankelijkheid van het asielverzoek neemt. In dit kader vraagt de rechter aan het EU-Hof of het nationale recht mag bepalen dat niet-nakoming van de verplichting om een asielzoeker te horen niet leidt tot nietigverklaring van de beslissing tot niet-ontvankelijkheid van het asielverzoek en de terugverwijzing van de zaak naar de beslissingsautoriteit. Ook wil de rechter van het EU-Hof weten of het daarbij van belang kan zijn dat de verzoeker al zijn argumenten in de beroepsprocedure uiteen kan zetten en dat deze argumenten de beslissing niet kunnen wijzigen.

EU-Hof

Het EU-Hof overweegt ten eerste dat de Procedurerichtlijn een ondubbelzinnige verplichting oplegt om personen die om internationale bescherming verzoeken te horen. Deze verplichting geldt zowel bij beslissingen over de ontvankelijkheid als voor de beslissingen ten gronde. Afwijkingen op de verplichting om een persoonlijk onderhoud af te nemen zijn expliciet in de Procedurerichtlijn neergelegd.

Het EU-Hof oordeelt dat de Procedurerichtlijn niet regelt wat de juridische gevolgen zijn van de niet-nakoming van de verplichting om een persoonlijk onderhoud af te nemen. Het vaststellen van de juridische gevolgen is een aangelegenheid van het nationale recht met inachtneming van de EU-rechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en effectiviteit. Op grond van het Duitse recht kan een bestuurshandeling niet nietig worden verklaard op de enkele grond dat de procedureregels zijn geschonden. Voorwaarde is wel dat deze schending kennelijk geen invloed heeft op de beslissing ten gronde. Het EU-Hof oordeelt in dit kader dat er geen aanwijzingen zijn dat het gelijkwaardigheidsbeginsel zich verzet tegen een dergelijk nationaal voorschrift.

Met betrekking tot het effectiviteitsbeginsel brengt het EU-Hof in herinnering dat zij in de zaak C-585/16, Alheto heeft geoordeeld dat een rechterlijke autoriteit een verzoeker moet horen indien hij een niet-ontvankelijkheidsgrond wil onderzoeken die niet is onderzocht door de beslissingsautoriteit. In het verlengde hiervan oordeelt het EU-Hof dat een rechterlijke autoriteit de verzoeker ook kan horen over de toepasselijkheid van een niet-ontvankelijkheidsgrond wanneer de beslissing tot afwijzing op deze niet-ontvankelijkheidsgrond is gebaseerd, maar de beslissingsautoriteit de verzoeker vooraf niet heeft gehoord.

Verder overweegt het EU-Hof dat de EU-wetgever in artikel 15 van de Procedurerichtlijn duidelijke regels heeft neergelegd over hoe het persoonlijk onderhoud moet worden afgenomen. Het EU-Hof oordeelt dat het gegeven dat de EU-wetgever specifieke en gedetailleerde regels heeft vastgesteld met betrekking tot de wijze waarop dit onderhoud moet plaatsvinden, het bewijs zijn van het fundamentele belang dat de EU-wetgever aan het persoonlijk onderhoud hecht.

Gezien het fundamentele belang van het persoonlijk onderhoud zou het onverenigbaar zijn met het nuttig effect van de Procedurerichtlijn indien een rechterlijke autoriteit een beslissing van een beslissingsautoriteit kan bevestigen zonder dat de beslissingsautoriteit de verzoeker in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord. Dit is slechts anders indien de rechterlijke autoriteit de verzoeker zelf hoort met inachtneming van de in artikel 15 Procedurerichtlijn genoemde voorwaarden en waarborgen en ondanks de argumenten van de verzoeker geen andere beslissing kan worden genomen.

Het EU-Hof oordeelt tenslotte dat het aan de nationale rechter is om te beoordelen of verzoeker nog de mogelijkheid heeft om met inachtneming van de in artikel 15 Procedurerichtlijn genoemde voorwaarden en waarborgen te kunnen worden gehoord. Indien de rechter van oordeel is dat de betrokkene deze mogelijkheid in het kader van de beroepsprocedure niet kan worden geboden, dient de rechter de beslissing nietig te verklaren en de zaak terug te verwijzen naar de beslissingsautoriteit.

Meer informatie

• ECER-dossier over de Procedurerichtlijn