Procedurerichtlijn

Procedurerichtlijn

Op deze pagina:

Inleiding

Artikel 78, lid 2, aanhef en onder d, EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de EU gemeenschappelijke procedures kan vaststellen voor de toekenning of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming. De EU heeft deze gemeenschappelijke procedures neergelegd in richtlijn 2013/32 (Procedurerichtlijn).

Algemeen

De Procedurerichtlijn heeft betrekking op de toekenning of intrekking van internationale bescherming op grond van de Kwalificatierichtlijn (artikel 1, Procedurerichtlijn). Een verzoek om toekenning van internationale bescherming kan op het grondgebied van een EU-lidstaat worden ingediend. Onder het grondgebied van de EU vallen ook de grenzen, de territoriale wateren en de transitzones van de lidstaten (artikel 3, lid 1, Procedurerichtlijn).

Op grond van artikel 4, lid 1, Procedurerichtlijn moet de lidstaat een bevoegde instantie voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming aanwijzen. In Nederland is de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) als bevoegde instantie aangewezen. In sommige gevallen kan het voorkomen dat autoriteiten van een EU-lidstaat grens- of immigratiecontroles uitvoeren op het grondgebied van een andere EU-lidstaat. Indien een derdelander een verzoek om internationale bescherming indient bij deze autoriteiten, zijn zij niet verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek. De lidstaat op wiens grondgebied het verzoek is ingediend is verantwoordelijk (artikel 4, lid 5, Procedurerichtlijn).

Naar boven

Het verzoek om internationale bescherming

Indienen van het verzoek om internationale bescherming

De Procedurerichtlijn neemt tot uitgangspunt dat elke meerderjarige in beginsel zijn eigen verzoek om internationale bescherming indient (artikel 7, lid 1, Procedurerichtlijn). Onder omstandigheden is het mogelijk dat een derde het verzoek indient voor een persoon die ten laste van hem komt. Voorwaarde is wel dat deze persoon uitdrukkelijk zijn toestemming heeft gegeven om door een derde te worden vertegenwoordigd. De uitdrukkelijke toestemming moet worden gegeven tijdens het persoonlijk onderhoud (artikel 7, lid 2, Procedurerichtlijn).

Ook derdelanders in accommodaties voor bewaring of derdelanders die aanwezig zijn aan grensdoorlaatposten, met inbegrip van transitzones, moeten de mogelijkheid hebben om een verzoek in te kunnen dienen. De lidstaten moeten de derdelanders informeren over de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek om internationale bescherming (artikel 8, lid 1, Procedurerichtlijn). Om derdelanders te kunnen begeleiden, moeten organisaties die counseling of advies geven, toegang hebben tot grensdoorlaatposten (artikel 8, lid 2, Procedurerichtlijn).

In artikel 6 van de Procedurerichtlijn zijn verplichtingen opgenomen ten aanzien van de termijnen voor de registratie van verzoeken om internationale bescherming. Deze termijnen zijn afhankelijk van de vraag of de derdelander zijn verzoek bij de juiste autoriteit heeft ingediend. Artikel 6, lid 5, Procedurerichtlijn biedt de mogelijkheid om deze termijnen te verlengen in het geval van een massale toestroom van onderdanen van derde landen naar een EU-lidstaat.

Naar boven

Rechten en verplichtingen van een verzoeker

De verzoeker om internationale bescherming heeft in beginsel het recht om in afwachting van een beslissing over zijn verzoek om internationale bescherming in de lidstaat te verblijven (artikel, 9, lid 1, Procedurerichtlijn). Een uitzondering hierop is slechts mogelijk wanneer de derdelander moet worden overgeleverd of uitgeleverd aan een andere EU-lidstaat (o.g.v. een Europees aanhoudingsbevel), een derde land of een internationaal strafhof. Voor de uitlevering aan een derde land gelden bijzondere regels (artikel 9, lid 2 en 3, Procedurerichtlijn).

Naast het recht om in de EU-lidstaat te blijven, geeft artikel 12 van de Procedurerichtlijn een aantal andere waarborgen voor de verzoeker. De verzoeker om internationale bescherming heeft onder meer het recht om in een begrijpelijke taal met de autoriteiten te kunnen communiceren. Ook moet de verzoeker om internationale bescherming contact kunnen leggen met de UNHCR. In artikel 25 van de Procedurerichtlijn zijn een aantal extra waarborgen opgenomen voor minderjarigen die onbegeleid naar de EU zijn gekomen.

De verzoeker heeft ook een aantal verplichtingen tijdens de behandeling van het verzoek om internationale bescherming. De derdelander moet onder meer meewerken om zijn identiteit vast te kunnen stellen (artikel 13, lid 1, Procedurerichtlijn). Ook kan een derdelander worden verplicht om zich dagelijks te melden op een bepaalde locatie (artikel 13, lid 2, Procedurerichtlijn).

Een lidstaat mag een verzoeker om internationale bescherming niet uitsluitend in bewaring houden omdat hij een verzoeker om internationale bescherming is (artikel 26, lid 1, eerste alinea, Procedurerichtlijn). Slechts in uitzonderlijke gevallen kan een verzoeker in bewaring worden gehouden. Deze bewaring moet wel in overeenstemming zijn met de voorwaarden en de waarborgen uit de Opvangrichtlijn. Indien een verzoeker in bewaring zit, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het verzoek snel kan worden getoetst (artikel 26, lid 2, Procedurerichtlijn).

  • ECER-bericht: EU-Hof: Illegaal mag bij rechter die moet oordelen over vreemdelingenbewaring verzoeken om internationale bescherming (1 juli 2020)

Naar boven

Persoonlijk onderhoud met de verzoeker

De beslissingsautoriteit moet de verzoeker om internationale bescherming in de gelegenheid stellen om zijn opmerkingen te geven over het verzoek om internationale bescherming. In Nederland wordt dit persoonlijk onderhoud verricht door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Bij een grote toestroom van onderdanen van derde landen naar een EU-lidstaat kunnen ook andere autoriteiten dan de beslissingsautoriteit belast worden met het verrichten van een persoonlijk onderhoud (artikel 14, lid 1, Procedurerichtlijn).

De artikelen 15 en 16 van de Procedurerichtlijn geven nadere regels over de inhoud van het persoonlijk onderhoud. Het gaat onder meer om de mogelijkheid om een tolk te kiezen. Het gesprek tussen de verzoeker en de beslissingsautoriteit wordt schriftelijk uitgewerkt en kan eventueel ook worden opgenomen. De verzoeker om internationale bescherming moet de mogelijkheid hebben om opmerkingen te maken over de schriftelijke uitwerking van het gesprek (artikel 17 van de Procedurerichtlijn).

Het is van belang om te benadrukken dat de afwezigheid van een persoonlijk onderhoud de beslissingsautoriteit niet belet om een beslissing te nemen (artikel 14, lid 3, Procedurerichtlijn). Daarnaast kan het feit dat een verzoeker om internationale bescherming niet is verschenen bij het persoonlijk onderhoud worden meegewogen bij de beslissing over het verzoek om internationale bescherming (artikel 14, lid 5, Procedurerichtlijn).

  • ECER-bericht: Beslissing op asielverzoek zonder voorafgaand persoonlijk onderhoud moet door de rechter nietig kunnen worden verklaard (28 juli 2020)

Naar boven

(Impliciete) intrekking van het verzoek

De lidstaten kunnen de verzoekers van internationale bescherming toestaan om hun verzoek om internationale bescherming uitdrukkelijk in te trekken. Het nationale recht moet daartoe wel de mogelijkheid bieden. De consequenties die een beslissingsautoriteit moet verbinden aan het intrekken van een verzoek worden overeenkomstig het nationale recht geregeld. De beslissingsautoriteit kan bijvoorbeeld besluiten om toch een beslissing te nemen of het verzoek af te wijzen (artikel 27, lid 1, Procedurerichtlijn).

Tevens geeft artikel 28, lid 1, Procedurerichtlijn een aantal omstandigheden waaronder een lidstaat mag aannemen dat een verzoeker zijn verzoek impliciet heeft ingetrokken. Een impliciete intrekking kan onder meer worden afgeleid uit het feit dat de verzoeker is verdwenen of dat hij de plek waar hij moest verblijven of werd vastgehouden heeft verlaten. Daarnaast kan een impliciete intrekking worden afgeleid uit het feit dat een verzoeker geen informatie verstrekt op verzoek van de beslissingsautoriteit.

Naar boven

Het delen van gegevens van de verzoeker met derden

De Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties  (Engelse afkorting: UNHCR heeft een aantal rechten met betrekking tot de verzoeker om internationale bescherming (artikel 29, Procedurerichtlijn). De lidstaten moeten onder meer toestaan dat de UNHCR toegang heeft tot de verzoeker. Daarnaast moet een lidstaat, met instemming van de verzoeker om internationale bescherming, de gegevens van de verzoeker met de UNHCR kunnen delen.

Daarnaast moet de beslissingsautoriteit informatie vergaren om het verzoek om internationale bescherming te kunnen beoordelen. Bij het vergaren van deze informatie is het van essentieel belang dat de beslissingsautoriteit de vermeende actoren van de vervolging of ernstige schade van de verzoeker niet op de hoogte stellen van het verzoek om internationale bescherming. Bij de vermeende actoren kan slechts informatie worden ingewonnen voor zover deze actoren niet te weten komen dat een individu een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend (artikel 30, Procedurerichtlijn).

Naar boven

Procedure in eerste aanleg

Algemeen

De hoofdregel is dat de behandelingsprocedure voor een verzoek om internationale bescherming binnen zes maanden moet zijn afgerond (artikel 31, lid 3, Procedurerichtlijn). Op deze hoofdregel zijn een aantal uitzonderingen in artikel 31, lid 3 van de Procedurerichtlijn opgenomen:

  • het verzoek gaat gepaard met complexe feitelijke en/of juridische kwesties;
  • een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen verzoeken om internationale bescherming, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
  • indien nadrukkelijk wordt vastgesteld dat de verzoeker zijn verplichtingen op grond van de Procedurerichtlijn niet nakomt;
  • indien een verlenging noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming;

Daarnaast is het mogelijk dat de autoriteiten van de lidstaat de afronding van de onderzoeksprocedure uitstellen, omdat niet kan worden verwacht dat de beslissingsautoriteit tijdig een beslissing kan nemen. De beslissingsautoriteit kan niet tijdig een beslissing nemen, omdat in het land van herkomst van de verzoeker zich een onzekere situatie voordoet. Deze onzekere situatie moet echter wel tijdelijk van aard zijn. De nationale autoriteiten moeten blijven onderzoeken of de onzekere situatie naar verloop van tijd verandert (artikel 31, lid 4, Procedurerichtlijn)

De autoriteiten van een lidstaat kunnen eveneens besluiten om een verzoek om internationale bescherming met voorrang te behandelen of de procedure versneld toe te passen. Een lidstaat kan voorrang geven aan een verzoek wanneer het verzoek waarschijnlijk gegrond is of wanneer het kwetsbare personen betreft (niet-begeleide minderjarigen) (artikel 31, lid 7, Procedurerichtlijn). De procedure kan bijvoorbeeld versneld worden toegepast wanneer de derdelander uit een veilig land van herkomst komt of wanneer de derdelander op ernstige gronden als een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde kan worden beschouwd (artikel 31, lid 8, Procedurerichtlijn). Aan de hand van artikel 36 van de Procedurerichtlijn kan worden beoordeeld of er sprake is van een veilig land van herkomst.

Naar boven

Beslissingen

Ongegrondheid van het verzoek

Artikel 32 van de Procedurerichtlijn bepaalt dat een verzoek om internationale bescherming ongegrond is indien de verzoeker niet in aanmerking komt voor internationale bescherming op grond van de Kwalificatierichtlijn. Indien er dus geen sprake is van vervolging of het risico op het oplopen van ernstige schade in het land van herkomst, wordt het verzoek ongegrond verklaard door de beslissingsautoriteit.

Niet-ontvankelijkheid van het verzoek

In artikel 33 van de Procedurerichtlijn zijn vijf gronden opgenomen die kunnen leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming. Voordat een beslissingsautoriteit tot niet-ontvankelijkheid besluit, moet de verzoeker in de gelegenheid worden gesteld om zijn standpunten ten aanzien van de niet-ontvankeliijkheid naar voren te kunnen brengen (artikel 34, lid 1, Procedurerichtlijn). Op de volgende gronden kan een verzoek niet-ontvankelijk worden verklaard:

  • een andere EU-lidstaat heeft internationale bescherming aan de verzoeker toegekend;
  • een land dat geen EU-lidstaat is, wordt voor de verzoeker als eerste land van asiel beschouwd (zie artikel 35 van de Procedurerichtlijn voor een nadere duiding van het begrip "eerste land van asiel").
  • een land dat geen EU-lidstaat is, wordt voor de verzoeker als veilig derde land beschouwd (zie artikel 38 van de Procedurerichtlijn voor een nadere omschrijving van het begrip "veilig derde land").
  • het verzoek een volgend verzoek is en geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker zijn voorgelegd
  • indien een persoon die ten laste komt van een derde een verzoek indient voor internationale bescherming, terwijl deze derde reeds een verzoek om internationale bescherming voor dezelfde persoon heeft ingediend.

Meer informatie:

  • ECER-bericht - EU-Hof: niet-geauthentiseerde documenten moeten in aanmerking worden genomen als 'nieuw element of bevinding' bij een volgend asielverzoek (22 juni 2021)
  • ECER-bericht - EU-Hof: geen sprake van volgend asielverzoek wanneer een derde land definitief heeft beslist op eerder asielverzoek (26 mei 2021)

Naar boven

Procedures aan de grens of in de transitzones

Op grond van artikel 43 van de Procedurerichtlijn kunnen de lidstaten procedures invoeren die plaatsvinden aan de grens of in de transitzones van de lidstaten. Tijdens zulke grensprocedures kunnen autoriteiten van een lidstaat bijvoorbeeld beslissingen nemen over de ontvankelijkheid van een verzoek.  

Naar boven

Intrekking van de internationale bescherming

Na de toekenning van de internationale bescherming kunnen er nieuwe elementen of bevinden aan de orde komen waaruit blijkt dat er redenen zijn om de geldigheid van de internationale bescherming opnieuw te onderzoeken. In zo'n geval kan de internationale bescherming van een bepaalde persoon worden ingetrokken en wordt er een nieuwe onderzoeksprocedure gestart (artikel 44 van de Procedurerichtlijn) De internationale bescherming kan ook worden ingetrokken overeenkomstig artikel 14 of artikel 19 van de Kwalificatierichtlijn. In artikel 45 van de Procedurerichtlijn zijn een aantal waarborgen neergelegd die de verzoeker in zo'n situatie moeten beschermen.

Daarnaast is In artikel 45, lid 5, Procedurerichtlijn een speciale regeling neergelegd die de internationale bescherming van rechtswege laat vervallen. De internationale bescherming vervalt van rechtswege indien een persoon die internationale bescherming geniet, ondubbelzinnig afziet van zijn erkenning als persoon die internationale bescherming geniet. De internationale bescherming vervalt eveneens wanneer de persoon die internationale bescherming geniet een onderdaan van de EU-lidstaat is geworden.

Naar boven

Rechtsmiddelen

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel openstaat bij een rechterlijke instantie in de in artikel 46 van de Procedurerichtlijn genoemde gevallen. Het gaat om onder meer om de volgende gevallen:

  • een beslissing om een verzoek ongegrond te verklaren;
  • een beslissing om een verzoek niet-ontvankelijk te verklaren;
  • een beslissing die aan de grens of in een transitzone is genomen;
  • een beslissing om een verzoek niet dan wel niet volledig te behandelen, omdat de verzoeker het grondgebied van een lidstaat illegaal probeert binnen te komen of daadwerkelijk is binnengekomen vanuit een veilig derde land;
  • een beslissing tot intrekking van de internationale bescherming

Een daadwerkelijk rechtsmiddel moet een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvatten. Daarnaast moeten de termijnen waarbinnen de verzoeker een rechtsmiddel moet instellen moeten het instellen van een rechtsmiddel niet onmogelijk of uiterst onmogelijk maken. De derdelander mag in beginsel op het grondgebied van de lidstaat verblijven in afwachting van een beslissing op een ingesteld rechtsmiddel.

Naar boven