EU-Hof: de verplichting om een onpartijdige selectieprocedure voor de vergunningverlening toe te passen bij schaarste van natuurlijke hulpbronnen en het verbod op automatische vergunningverlening hebben rechtstreekse werking
Nieuwsbericht | 24-04-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 20 april 2023 in de gevoegde zaken C-348/22 (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa)). Achtergrond De Italiaanse gemeente Ginosa heeft bij besluit van december 2020, gerectificeerd bij besluit van februari 2021 (hierna gezamenlijk: 'litigieus besluit') een voorlopige mededeling van erkenning gedaan waarmee alle houders van concessies voor gebruik van het openbaar zeegebied binnen deze gemeente werd meegedeeld dat deze concessies werden verlengd overeenkomstig nationale wetgeving (hierna gezamenlijk: 'nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies').
De Italiaanse Mededingingsautoriteit AGCM acht het litigieuze besluit in strijd met de artikelen 49 en 56 EU-Werkingsverdrag en artikel 12 van richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Daarom heeft deze autoriteit de gemeente Ginosa een met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij de gemeente eraan herinnerde dat eerst een aanbesteding moest worden georganiseerd, om de eerbiediging van de beginselen van mededinging en vrijheid van vestiging te waarborgen. Deze autoriteit heeft met name aangegeven dat de nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies in strijd waren met deze richtlijn, zodat alle overheden deze bepalingen buiten toepassing moesten laten.
Nadat de gemeente Ginosa heeft geweigerd dit advies te volgen, heeft de autoriteit beroep ingesteld bij de Italiaanse bestuursrechter in eerste aanleg (de verwijzende rechter) tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en alle daaropvolgende verklaringen of erkenningen van verlenging.
De verwijzende rechter heeft vragen over de geldigheid, toepasselijkheid en rechtstreekse werking van (artikel 12 van) de Dienstenrichtlijn en schorst de behandeling van de zaak. Hij verzoekt het EU-Hof om een beslissing over een negental prejudiciële vragen, waarvan het EU-Hof er uiteindelijk zes beantwoord. EU-Hof Allereerst brengt het EU-Hof in herinnering dat de diensten binnen de werkingssfeer van artikelen 9 tot en met 13 van de Dienstenrichtlijn uitputtend zijn geharmoniseerd, zodat i.c. uitsluitend aan deze bepalingen moet worden getoetst.
Vervolgens gaat het EU-Hof in op de vragen over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn op het hoofdgeding. Op de zesde prejudiciële vraag antwoordt het EU-Hof dat artikel 12, leden 1 en 2, van de Dienstenrichtlijn niet uitsluitend van toepassing is op concessies voor het gebruik van het openbaar zeegebied die een duidelijk grensoverschrijdend belang hebben. Het EU-Hof verwijst naar eerdere jurisprudentie waaruit blijkt dat artikel 12 van de richtlijn o.a. van toepassing is op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.
Op het eerste onderdeel van de achtste vraag antwoordt het EU-Hof dat artikel 12, lid 1, van de Dienstenrichtlijn zich er niet tegen verzet dat de schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en beschikbare concessies wordt beoordeeld aan de hand van zowel een abstracte en algemene benadering op nationale schaal als een casuïstische benadering op grond van een analyse van het kustgebied van de betrokken gemeente. Het EU-Hof overweegt dat deze bepaling lidstaten een zekere beoordelingsmarge biedt aangaande de keuze van de criteria waarmee deze schaarste moet worden beoordeeld. Hoe dan ook is van belang dat deze criteria berusten op objectieve, niet-discriminerende, transparante en evenredige criteria.
Daarna beantwoordt het EU-Hof de vragen over de geldigheid van de Dienstenrichtlijn. De verwijzende rechter vraagt of de Dienstenrichtlijn ongeldig zou kunnen zijn omdat deze – als harmonisatierichtlijn- bij meerderheid van stemmen en niet met eenparigheid van stemmen is vastgesteld. Bij het onderzoek ten aanzien van deze eerste prejudiciële vraag is volgens het EU-Hof niet gebleken dat de geldigheid van de Dienstenrichtlijn wordt aangetast door artikel 94 EG-Verdrag (zie het huidige artikel 115 EU-Werkingsverdrag). Het EU-Hof concludeert dat de Dienstenrichtlijn bij de juiste procedure vastgesteld is.
Dat brengt het EU-Hof bij de vragen over de rechtstreekse werking van de verplichting van lidstaten om op basis van een onpartijdige en transparante procedure een selectie te maken uit de gegadigden en het verbod om een vergunning voor een bepaalde activiteit automatisch te verlengen van artikel 12, lid 1 en 2, van de Dienstenrichtlijn. Ten aanzien van de tweede en vierde prejudiciële vraag antwoordt het EU-Hof dat dit verbod en deze verplichting onvoorwaardelijk zijn opgelegd en voldoende nauwkeurig zijn om rechtstreeks te kunnen werken. Deze bepaling heeft rechtstreekse werking en verbiedt lidstaten ondubbelzinnig om die concessies automatisch en in algemene zin te verlengen, waarbij zij geen beoordelingsmarge hebben of dat verbod voorwaardelijk kunnen maken, terwijl evenmin een handeling van de Unie of de lidstaten nodig is.
Uit de rechtspraak van het EU-Hof blijkt verder dat automatische verlenging van die concessies is uitgesloten door de bewoordingen zelf van artikel 12, lid 2, van de Dienstenrichtlijn. Artikel 12, leden 1 en 2, van de richtlijn bepalen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig dat de lidstaten een onpartijdige en transparante selectieprocedure op de gegadigden moeten toepassen en een vergunning voor een bepaalde activiteit niet automatisch mogen verlengen. Dat deze verplichting en dit verbod slechts van toepassing zijn wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is vanwege de schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen, kan volgens het EU-Hof niet afdoen aan de rechtstreekse werking ervan. Bovendien vormt de rechtstreekse werking van onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een richtlijn een minimumwaarborg, die voortvloeit uit het dwingende karakter van de verplichting die op grond van de richtlijnen, krachtens artikel 288, derde alinea, EU-Werkingsverdrag, op de lidstaten rust. Dit kan volgens het EU-Hof geen rechtvaardiging vormen voor het verzuim van een lidstaat om tijdig de aan het doel van elke richtlijn beantwoordende uitvoeringsmaatregelen te nemen. De Italiaanse autoriteiten blijven dus gehouden om de bepaling in hun nationale rechtsorde om te zetten. Verder overweegt het EU-Hof dat schaarste in de zin van artikel 12, van de Dienstenrichtlijn moet worden bepaald aan de hand van een feitelijke situatie zoals beoordeeld door de bevoegde overheidsinstantie onder toezicht van een nationale rechterlijke instantie.
Voorts antwoordt het EU-Hof op de vijfde vraag en het tweede deel van de achtste prejudiciële vraag dat zowel de nationale rechterlijke instanties als de overheidsinstanties – inclusief de gemeentelijke instanties – de rechtstreekse werking van de verplichting en het verbod in artikel 12, leden 1 en 2, van de Dienstenrichtlijn moeten beoordelen en de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing moeten laten. Niet alleen de nationale rechter moet dus controleren of aan de voorwaarde van schaarste van beschikbare natuurlijke hulpbronnen is voldaan. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een bepaalde activiteit beperkt is vanwege die schaarste, moet elke overheidsinstantie krachtens artikel 12, lid 1, Dienstenrichtlijn een procedure voor de selectie van gegadigden organiseren en waarborgen dat aan alle voorwaarden in die bepaling is voldaan, in voorkomend geval door onverenigbare nationale rechtsregels buiten toepassing te laten.
Tot slot verklaart het EU-Hof de negende vraag van de verwijzende rechter niet-ontvankelijk. Deze rechter heeft namelijk niet de feitelijke en juridische kenmerken van de situatie in het hoofgeding uiteengezet die nodig zijn om hierop te antwoorden.
Meer informatie: ECER-dossier: Dienstenrichtlijn
