EU-Hof: Duitse stem en afwijkende inbreng in OTIF schendt loyale samenwerking

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 27 maart 2019 in zaak C-620/16 Commissie tegen Duitsland.

Aanleiding

De Unie en 26 lidstaten zijn partij bij het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (hierna: Cotif), dat wordt beheerd door de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (hierna: OTIF), een internationale organisatie met zetel in Bern. Met het oog op de voorbereiding van een vergadering van de OTIF heeft de Raad op 24 juni 2014 een besluit aangenomen, waarin de verdeling van de bevoegdheden tussen de Europese Unie en haar lidstaten met betrekking tot de uitoefening van het stemrecht tijdens die vergadering werd vastgesteld. Duitsland heeft op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF tegen het in Besluit 2014/699/EU ( ‘het Raadsbesluit’) vastgestelde standpunt gestemd en publiekelijk protest geuit tegen zowel dit standpunt als de uitoefening van het stemrecht door de Unie waarin dat besluit voorziet.

Op 24 december 2014 is Duitsland zelf al een procedure ( zaak C-600/14 ) tegen de Raad gestart bij het EU-Hof tot gedeeltelijke vernietiging van het Raadsbesluit. Dit beroep heeft het EU-Hof op 5 december 2018 verworpen. In die zaak heeft het EU-Hof met name geoordeeld dat de uitoefening van een externe bevoegdheid door de Unie niet is beperkt tot de gevallen waarin de Unie over een exclusieve externe bevoegdheid beschikt, maar zich ook kan uitstrekken tot gevallen waarin sprake is van een gedeelde bevoegdheid die nog niet intern is uitgeoefend. De Raad had daarom het beginsel van bevoegdheidstoedeling niet geschonden door de vaststelling van het Raadsbesluit .

De Commissie stelt in dit beroep dat Duitsland met haar gedrag in de OTIF-vergadering inbreuk had gemaakt op het Raadsbesluit en artikel 4, lid 3, VEU, waarin het beginsel van loyale samenwerking is vervat, niet was nagekomen.

Ontvankelijkheid

Volgens Duitsland was het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk omdat het gedrag in het verleden lag en geen rechtgevolgen meer had ten tijde van het verstrijken van het met redenen omkleed advies (MROA) van de Commissie. Duitsland wees er daarbij op dat zijn stemgedrag geen invloed heeft gehad op de uitkomst van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF. Het EU-Hof deelt deze visie niet. Een inbreuk op een door de Raad o.g.v. artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit heeft volgens het EU-Hof echter niet alleen intern gevolgen. Het heeft ook internationaal gevolgen, namelijk voor de eenheid en de samenhang van het externe optreden van de Unie. De schadelijke gevolgen zijn bovendien niet alleen beperkt tot het concrete besluitvormingsproces binnen de internationale organisatie maar strekken zich uit tot het Unie-optreden in die internationale organisatie in het algemeen. Als de lidstaten zouden kunnen ontsnappen aan een niet-nakomingsprocedure omdat de niet-nakoming van een artikel 218, lid 9, VWEU-besluit geen effect meer sorteert, zou dit volgens het EU-Hof erop neer komen dat lidstaten voordelen kunnen halen uit hun eigen fout. De Commissie zou een lidstaat dan onmogelijk voor het EU-Hof kunnen brengen en haar taak als hoedster van de Verdragen kunnen vervullen. Bovendien zou een dergelijke niet-ontvankelijkheid volgens het Hof niet alleen afbreuk doen aan het verbindende karakter van besluiten o.g.v. artikel 218, lid 9, VWEUE, maar ook aan de eerbiediging van de waarden waarop de Unie, waaronder met name de rechtstaat.

Schending Raadsbesluit 2014/699

Het is onbetwist dat Duitsland tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF een ander standpunt heeft ingenomen, tegen het Uniestandpunt heeft gestemd en zich heeft verzet tegen de uitoefening van het stemrecht door de Unie. Duitsland heeft daarmee het Raadsbesluit geschonden. Het argument van Duitsland dat het Raadsbesluit slechts voorzag in ‘aanbevolen gecoördineerde standpunten’ verwerpt het EU-Hof. In dit verband wijst het EU-Hof erop dat een besluit op grond van artikel 218, lid 9, VWEU verbindend is in al haar onderdelen. Ook wijst het EU-Hof op de dwingende bewoordingen in het Raadsbesluit en op het feit dat het besluit in EU-Publicatieblad is bekendgemaakt als bindende handeling. Bovendien heeft het de wettigheid van het besluit al heeft onderzocht in zaak C-600/14. Het besluit is een handeling met bindende rechtsgevolgen doordat hierin het Uniestandpunt in het kader van de 25 ^e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF wordt bepaald voor de Commissie enerzijds en de lidstaten anderzijds, aangezien het besluit hen verplicht genoemd standpunt te verdedigen. De argumenten van Duitsland over het gebrek aan rechterlijke bescherming vóór de opening van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF wordt eveneens door het EU-Hof verworpen. Het eerdere beroep in zaak C-600/14 wijzigt niets aan het verbindend karakter van het Raadsbesluit. Bovendien heeft Duitsland daarin niet verzocht om de uitvoering ervan op te schorten of voorlopige maatregelen te gelasten, zodat het beroep geen schorsende werking had. Het Hof herinnert er hierbij aan dat een lidstaat zich niet het recht mag aanmeten om eenzijdig corrigerende of beschermende maatregelen vast te stellen om een gestelde schending, door een instelling, van het Unierecht te verhelpen.

Tot slot merkt het EU-Hof op dat een niet-nakomingsberoep en een nietigheidsberoep uiteenlopende oogmerken hebben en aan verschillende regels zijn onderworpen. Een lidstaat kan zich daarom niet met succes op de onwettigheid van een tot hem gericht besluit of richtlijn beroepen als verweer in een niet-nakomingsberoep dat is gesteund op niet-uitvoering van dat besluit of die richtlijn .

Schending beginsel van loyale samenwerking

Ten slotte deelt het EU-Hof de visie van de Commissie dat Duitsland het beginsel van loyale samenwerking uit artikel 4, lid 3 VWEU heeft geschonden. De naleving door de lidstaten van een Raadsbesluit vastgesteld op grond van artikel 218, lid 9, VWEU is volgens het EU-Hof een bijzondere uitdrukking van het vereiste van eenheid in de vertegenwoordiging van de Unie, dat voortvloeit uit de verplichting tot loyale samenwerking. Duitsland heeft met haar gedrag twijfel veroorzaakt over de mogelijkheid van de Unie om een standpunt naar voren te brengen en de lidstaten te vertegenwoordigen op het internationale toneel. Doordat Duitsland tijdens de zitting is afgeweken van het Uniestandpunt uit het Raadsbesluit, dreigt de onderhandelingspositie van de Unie in de OTIF te verzwakken. Hiermee heeft Duitsland schade berokkend aan de doeltreffendheid van het internationale optreden van de Unie en haar geloofwaardigheid en reputatie op het internationale toneel ondermijnd.