EU-Hof: EU-lidstaten kunnen de lidstaat die het voorzitterschap van de EU bekleedt belasten met hun externe vertegenwoordiging
Nieuwsbericht | 12-04-2022
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 5 april 2022 in de zaak C-161/20 (IMO).
Achtergrond I n deze zaak staat de vraag centraal door wie en namens wie een inzending bij de Internationale Maritieme Organisatie (hierna: IMO) in het kader van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de “van bron tot tank”-broeikasgasemissies van duurzame alternatieve brandstoffen had moeten worden ingediend.
Een van de verdragen die onder auspiciën van de IMO zijn gesloten is het op 2 november 1973 te Londen ondertekende Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, zoals aangevuld door twee in 1978 en 1997 vastgestelde protocollen (hierna: „Marpol-verdrag”). Alle lidstaten zijn partij bij dat verdrag, maar de Unie zelf is dat niet.
Op grond van het Marpol-verdrag heeft de IMO een aantal bindende maatregelen vastgesteld met het oog op het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen (bkg) in de internationale scheepvaart. Bijkomende maatregelen worden overwogen.
De MEPC (de Commissie ter bescherming van het mariene milieu van het IMO) is het beslissingsorgaan dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het Marpol-verdrag. De MEPC heeft een intersessionele werkgroep voor de reductie van bkg-emissies van schepen opgericht (hierna: „ISWG-GHG”), die aan de MEPC rapporteert. De MEPC heeft de ISWG-GHG opgedragen om concrete voorstellen te formuleren die de introductie van alternatieve koolstofarme en koolstofvrije brandstoffen bevorderen. Die voorstellen moesten onder meer betrekking hebben op de ontwikkeling van levenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen en op het opstellen van stimuleringsregelingen voor het gebruik van die alternatieve brandstoffen.
In het kader van dit mandaat heeft de ISWG-GHG tijdens haar vergadering van medio november 2019 de „belangstellende lidstaten en internationale organisaties uitgenodigd om samen te werken en om voorstellen in te dienen voor ontwerplevenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen”.
In december 2019 heeft de Commissie de Raad een werkdocument toegezonden dat afkomstig was van haar diensten, met als titel „Bijdrage van de Unie voor de zevende vergadering van de ISWG-GHG van de IMO te Londen van 23 tot en met 27 maart 2020 over de invoering van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de broeikasgasemissies (bkg) van bron tot tank van duurzame alternatieve brandstoffen, teneinde het gebruik van duurzame alternatieve brandstoffen op mondiaal niveau aan te moedigen”.
In dat werkdocument gaf de Commissie aan dat de daaraan gehechte bijdrage tot de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie behoorde en dat deze aan de Raad werd voorgelegd teneinde het standpunt van de Unie te bepalen met het oog op de toezending ervan aan de IMO. Ook gaf dit document aan dat: „De voorstellen of informatieve documenten die bij de IMO worden ingediend over aangelegenheden die onder de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie vallen, vormen handelingen van externe vertegenwoordiging. Deze bijdragen moeten worden ingediend door een actor van de Unie die de Unie krachtens het Verdrag extern kan vertegenwoordigen. Voor kwesties die niet onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) vallen, is dat de Commissie of de Uniedelegatie overeenkomstig artikel 17, lid 1, EU-Verdrag en artikel 221 EU-Werkingsverdrag.” In de ondertitel van de bijdrage zelf werd vermeld dat deze werd „ingediend door de Europese Commissie namens de Europese Unie”.
Eind januari 2020 heeft de werkgroep „Scheepvaart” van de Raad beslist om het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) voor te stellen de bijdrage niet namens de Unie, maar namens de 27 lidstaten en de Commissie aan de IMO voor te leggen. Daarnaast heeft deze werkgroep, na met name de ondertitel van het ontwerp van bijdrage van de Commissie te hebben gewijzigd, het Coreper verzocht de aldus gewijzigde bijdrage goed te keuren met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad. Op 5 februari 2020 heeft het Coreper bij het in deze EU-Hofprocedure bestreden besluit de aldus gewijzigde bijdrage (hierna: „litigieuze bijdrage”) goedgekeurd met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad, namens de lidstaten en de Commissie. Bij e-mail van 7 februari 2020 heeft de Republiek Kroatië, die op dat tijdstip het voorzitterschap van de Raad bekleedde, de litigieuze bijdrage namens de 27 lidstaten en de Commissie aan de IMO toegezonden.
Met haar verzoekschrift vordert de Europese Commissie in deze zaak bij het EU-Hof om nietigverklaring van het in de handeling van het Coreper van 5 februari 2020 vervatte besluit van de Raad, waarbij de aan de IMO gerichte bijdrage betreffende de vaststelling van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de broeikasgasemissies „van bron tot tank” van duurzame alternatieve brandstoffen werd goedgekeurd met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad, namens de lidstaten en de Commissie (hierna: „bestreden besluit”). De Raad concludeert tot verwerping van het beroep. In deze zaak hebben diverse lidstaten, waaronder Nederland, geïntervenieerd.
EU-Hof Het EU-Hof acht zichzelf bevoegd om te beslissen op het beroep van de Commissie. In het kader van zijn bevoegdheden uit hoofde van met name artikel 263 EU-Werkingsverdrag moet het EU-Hof rekening houden met de relevante regels van internationaal recht, voor zover dit noodzakelijk blijkt voor de beslechting van het aanhangige geding. Voor die dient het EU-Hof rekening te houden met het IMO-verdrag om te bepalen of de Unie binnen die organisatie al dan niet een status heeft.
Het beroep van de Commissie is gestoeld op twee middelen. Ten eerste zou het gaan om een schending van artikel 3, lid 2, EU-Werkingsverdrag en dus van de exclusieve externe bevoegdheid waarover de Unie volgens deze bepaling beschikt, aangezien de handeling die moet worden vastgesteld door een bij een internationale overeenkomst opgericht lichaam „gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”. Volgens de Commissie beschikte de Unie in dit geval over een exclusieve bevoegdheid en de litigieuze bijdrage had dus namens de Unie had moeten worden ingediend. Het EU-H of merkt hierover op dat , ongeacht de exclusieve dan wel gedeelde aard van de externe bevoegdheid van de Unie waaronder de litigieuze bijdrage valt, de Unie hoe dan ook niet zelf deze bijdrage aan de IMO had kunnen voorleggen met inachtneming van het relevante internationale recht. Het EU-Hof wijst dit middel dan ook af.
Ten tweede geeft de Commissie aan dat er sprake zou zijn van schending van artikel 17, lid 1, zesde volzin, EU-Verdrag en dus van de institutionele prerogatieven van de Commissie. De Commissie meent dat artikel 17, lid 1, EU-Verdrag in casu de Commissie de exclusieve bevoegdheid verleent om te zorgen voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, zodat het aan deze instelling was om de litigieuze bijdrage aan de IMO toe te zenden. Aangezien deze bijdrage is geleverd in een aangelegenheid die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, had zij voorts namens de Unie moeten worden ingediend en niet namens de lidstaten en de Commissie.
Het EU-Hof herinnert er in de eerste plaats aan dat de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, EU-Verdrag, met uitzondering van het GBVB en andere in de Verdragen genoemde gevallen (die in casu niet relevant zijn) zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie.
Deze bepaling maakt geen onderscheid tussen de uitoefening door de Unie van een exclusieve externe bevoegdheid overeenkomstig artikel 3, lid 2, EU-Werkingsverdrag en de uitoefening van een met de lidstaten gedeelde externe bevoegdheid, ongeacht of de Unie dit samen met de lidstaten doet dan wel dat de Raad gebruikmaakt van de mogelijkheid om binnen de Unie de vereiste meerderheid te verkrijgen opdat de Unie deze externe bevoegdheid alleen uitoefent (zie ook zaak C‑626/15 en C‑659/16).
Hieruit volgt dat de bevoegdheid van de Commissie om de Unie te vertegenwoordigen bij de uitoefening van haar externe bevoegdheid niet kan afhangen van de exclusieve of gedeelde aard van die externe bevoegdheid, die uitsluitend berust op interne regels van de Unie, die derde landen of andere internationale organisaties niet binden.
In de tweede plaats stelt het EU-Hof dat het wel juist is dat de Verdragen de bevoegdheid van de Commissie om te zorgen voor de externe vertegenwoordiging van de Unie slechts beperken overeenkomstig de uitdrukkelijk in artikel 17, lid 1, EU-Verdrag bedoelde afwijkingen. Maar dit neemt niet weg dat wanneer de Unie als volkenrechtelijk subject besluit haar bevoegdheden uit te oefenen, deze uitoefening in overeenstemming moet zijn met het toepasselijke internationale recht.
Uit artikel 4 van het IMO-verdrag volgt dat enkel staten tot dit verdrag kunnen toetreden. Alle lidstaten van de Unie zijn lid van de IMO, maar de Unie zelf niet. Daarnaast is het juist dat de Raad van de IMO overeenkomstig artikel 25, onder a), van dat verdrag overeenkomsten kan aangaan of regelingen kan treffen over de betrekkingen met andere organisaties, en dat, overeenkomstig artikel 66 van dat verdrag, de IMO met betrekking tot elke aangelegenheid die onder haar bevoegdheid valt, kan samenwerken met andere intergouvernementele organisaties die geen gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties zijn, maar wier belangen en werkzaamheden verband houden met de doelstellingen van de IMO.
In de derde plaats overweegt het EU-Hof dat het feit dat de Unie geen lid is van de IMO en geen specifieke overeenkomsten met de IMO heeft gesloten op grond waarvan zij aan de werkzaamheden van die organisatie kan deelnemen, geen belemmering vormt voor de daadwerkelijke uitoefening van haar externe bevoegdheid ter zake. Ten eerste moet daarbij worden gewaarborgd dat de Unie haar bevoegdheid intern kan uitoefenen en dat zij bij de uitoefening van die bevoegdheid haar eigen standpunt bepaalt overeenkomstig de op de betrokken materie toepasselijke procedure. Ten tweede kan deze bevoegdheid, wanneer de Unie geen lid is van een internationale organisatie en derhalve op grond van het toepasselijke internationale recht haar externe bevoegdheid niet in het kader van een dergelijke organisatie kan uitoefenen, onder meer worden uitgeoefend door de lidstaten, die krachtens de in artikel 4, lid 3, EU-Verdrag vervatte verplichting tot loyale samenwerking gezamenlijk in het belang van de Unie handelen. Lidstaten kunnen niet worden belet om bijdragen aan deze organisatie te zenden, ongeacht of deze betrekking hebben op gebieden die vallen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie dan wel onder een bevoegdheid die de Unie met de lidstaten deelt.
In de vierde plaats acht het EU-Hof het – in het kader van het argument van de Commissie dat de Republiek Kroatië de litigieuze bijdrage niet kon toezenden zonder de externe bevoegdheid van de Unie en de externe vertegenwoordigingsbevoegdheid van de Commissie te schenden- juist dat de enkele omstandigheid dat de Unie geen lid is van een internationale organisatie, een lidstaat niet het recht geeft om, wanneer hij individueel optreedt in het kader van zijn deelname aan een internationale organisatie, verbintenissen aan te gaan die ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag vastgestelde Unieregels kunnen aantasten (zie ook arrest C‑45/07).
Uit de e-mail van Republiek Kroatië van 7 februari 2020 aan de IMO blijkt dat deze republiek, handelend namens de lidstaten en de Commissie, zich ertoe heeft beperkt deze organisatie de litigieuze bijdrage van de lidstaten en de Commissie toe te zenden.
Lidstaten hadden, gelet op de betrekkingen tussen de Commissie en de IMO in het kader van de samenwerkingsovereenkomst van 1974, en voor zover het toepasselijke internationale recht zich daar niet tegen verzet, de Commissie kunnen belasten met de vertegenwoordiging van de lidstaten bij de gezamenlijke uitoefening, in het belang van de Unie, van een externe bevoegdheid die de Unie krachtens de toepasselijke regels van het IMO-verdrag niet kon uitoefenen. Er is volgens het EU-Hof echter geen bepaling in de Verdragen die de lidstaten verplicht de Commissie te belasten met de taak hen te vertegenwoordigen, hoewel het relevante internationale recht zich daar niet tegen verzet.
Het EU-Hof stelt vast dat de lidstaten vrij blijven om per geval de modaliteiten van hun eigen externe vertegenwoordiging te bepalen, ook wanneer zij gezamenlijk in het belang van de Unie handelen. Niets belet deze staten om onderling de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt te belasten met hun externe vertegenwoordiging, op voorwaarde dat deze lidstaat niet individueel of namens de Unie optreedt.
Meer informatie: ECER-bericht: AG: besluit om EU-voorzitterschap namens lidstaten en Commissie een voorstel in te laten dienen bij internationale organisatie kan rechtmatig zijn (10 december 2021) ECER-dossier: externe betrekkingen
