EU-Hof geeft toetsingskader vergunningen in ruzie tussen schoorsteenvegers

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 23 december 2015 in de zaak C-293/14, Hiebler.

Het betreft een geschil tussen twee schoorsteenvegers die met elkaar overhoop liggen omdat de een in het werkgebied van de ander actief is, in strijd met zijn overheidsvergunning. De Oostenrijkse rechter vraagt zich af of het vergunningensysteem in overeenstemming is met het EU-recht.
De eerste vraag van de verwijzende rechter betreft de reikwijdte van de EU-dienstenrichtlijn 2006/123. Deze richtlijn maakt onderscheid tussen activiteiten in het kader van de uitoefening van openbaar gezag, die buiten de reikwijdte van de dienstenrichtlijnen vallen, en activiteiten van algemeen economisch belang. Van de laatste activiteiten is sprake als er een economische tegenprestatie wordt geleverd en in dat geval is de dienstenrichtlijn van toepassing.

Uitoefening van openbaar gezag

Het EU-Hof onderzoekt om te beginnen of de taken op het gebied van brandveiligheid en brandpreventie in het kader van uitoefening van openbaar gezag vallen – en daarmee dus buiten de reikwijdte van de richtlijn.

Volgens de rechtspraak van het EU-Hof moet deze uitzondering beperkt blijven tot werkzaamheden die, op zich beschouwd, een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag vormen. Eerder al maakte het Hof uit dat ondersteunende of voorbereidende taken bij de uitoefening van het openbaar gezag niet onder die uitzondering vallen. Dat is het geval als zij geen uitoefening van autonome beslissingsbevoegdheden inhouden en worden vervuld binnen het kader van een rechtstreeks staatstoezicht en niet de bevoegdheid verlenen dwang uit te oefenen of dwangmaatregelen te treffen.

Het Hof stelt vast dat schoorsteenvegers een rapporterende en adviserende rol hebben en zelf geen beslissingen nemen of dwangmiddelen kunnen toepassen bij de handhaving van bouwvoorschriften. Die bevoegdheid is voorbehouden aan de Oostenrijkse gemeenten. Daarom vormen de taken op het gebied van brandveiligheidscontroles en brandpreventie slechts ondersteunende en voorbereidende taken die geen uitoefening van autonome beslissingsbevoegdheden inhouden. Zij maken dus geen deel uit van de uitoefening van openbaar gezag, aldus het EU-Hof.

Diensten van algemeen economisch belang

Maar ook als die taken verband houden met een dienst van algemeen economisch belang, vallen zij volgens het EU-Hof niet buiten de reikwijdte van de dienstenrichtlijn. Het EU-Hof erkent wel dat de activiteiten op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid voldoen aan alle criteria die voor diensten van algemeen economisch belang in EU-regels en rechtspraak zijn geformuleerd.

Zij worden vervuld uit hoofde van een speciale taak van algemeen belang die de schoorsteenvegers is toevertrouwd door middel van een vergunning op grond van een bestuursrechtelijke Oostenrijkse bepaling, te weten hun bedrijfsvergunning. Die geeft een duidelijke en transparante omschrijving van de precieze aard van de toegewezen openbaredienstverplichting.

Voorts lijkt volgens het EU-Hof uit dit dossier tevens te volgen dat de taken van de Oostenrijkse schoorsteenvegers in overeenstemming zijn met artikel 14 VWEU en artikel 1 van Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang, dat aan het EU-Werkingsverdrag is gehecht, en de vaste rechtspraak van het Hof.  Vergunninghoudende schoorsteenvegers in deze Oostenrijkse deelstaat moeten uit hoofde van die openbaredienstverplichting de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid vervullen in het belang van alle gebruikers van het district dat hun is toegewezen, zodat de dienstverrichtingen voor iedereen gelijk toegankelijk zijn. Hierbij worden eenvormige tarieven toegepast waarvan het maximumbedrag wordt vastgesteld bij besluit van de president van deze deelstaat om zo een vergelijkbare kwaliteit te verzekeren, ongeacht bijzondere situaties en de economische rentabiliteit van elke individuele verrichting.

Het EU-Hof oordeelt evenwel dat zelfs als het hier louter taken betreft die als een dienst van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt, deze taken binnen de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn vallen. De bepalingen van die richtlijn zijn immers volgens artikel 2, lid 2, onder a), van die richtlijn, gelezen in samenhang met de overwegingen 17, 70 en 72 ervan in beginsel van toepassing op alle diensten van algemeen economisch belang. Alleen niet-economische diensten van algemeen belang vallen buiten de werkingssfeer van die bepalingen.

Het EU-Hof concludeert daarom dat het beroep van schoorsteenveger in de Oostenrijkse situatie, in zijn geheel beschouwd, binnen de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn valt.

Verenigbaarheid territoriale beperkingen met dienstenrichtlijn

Met het oog op een gelijk aanbod van belangrijke diensten als brandveiligheidscontrole en brandpreventie, ook in de dunbevolkte gebieden, is de Oostenrijkse deelstaat opgedeeld in districten. Een vergunning om zulke taken uit te mogen voeren is slechts geldig in één district.

In dit verband stelt de verwijzende rechter de vraag of de beperking van de vergunning voor de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger tot een bepaald geografisch district, verenigbaar is met de richtlijn.

Ondanks het algemene doel de vrijheid van vestiging van dienstverrichters te bevorderen, staat de richtlijn volgens het EU-Hof territoriale beperkingen toe. Voorwaarde is dat die beperking om te beginnen geen onderscheid maakt op basis van nationaliteit, vervolgens gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en ten slotte geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, waarbij dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Verder moet dit doel ook worden nagestreefd op een werkelijk coherente en systematische manier.

Het EU-Hof neemt aan dat de territoriale beperking ervoor kan zorgen dat schoorsteenvegers gelijkmatig over het nationale grondgebied zijn verspreid, dat de gehele bevolking een adequate toegang tot activiteiten van schoorsteenvegen heeft en dat bijgevolg een adequate bescherming van de volksgezondheid wordt gewaarborgd. Maar in dit geval voorziet de regeling niet rechtstreeks in een afbakening van de geografische districten of in een regeling daarvoor aan de hand van coherente criteria die tot doel hebben te zorgen voor een gelijkmatige verspreiding van de uitoefening door schoorsteenvegers van zowel hun particuliere economische activiteiten als van hun taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid in die districten.

Bovendien is het enige criterium voor de indeling in districten het criterium betreffende het minimumaantal schoorsteenvegers wier activiteit binnen ieder district economisch levensvatbaar moet zijn. Daarom is het volgens het EU-Hof mogelijk dat de Oostenrijkse regeling bij de uitvoering ervan niet een evenwichtige spreiding van de uitoefening van de particuliere economische activiteiten van schoorsteenvegers over het betrokken grondgebied verzekert en, dientengevolge, een gelijkwaardig niveau van bescherming van de volksgezondheid op dat grondgebied. Dat voldoet volgens het EU-Hof niet aan het vereiste van een coherente en systematische nastreving van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid.

Indien de taken van brandpreventie en brandveiligheid als een dienst van algemeen economisch belang moeten worden beschouwd, zou een territoriale beperking nog kunnen worden gebillijkt. Dat kan echter alleen als de economische activiteiten van schoorsteenvegers niet losgemaakt zouden kunnen worden van de taken op het gebied van brandpreventie en brandveiligheid.

In dit verband merkt het EU-Hof echter op dat een andere Oostenrijkse deelstaat uitsluitend voor de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid districten voor het schoorsteenvegen vastlegt. Daaruit blijkt volgens het EU-Hof dat een dergelijke territoriale beperking zou kunnen volstaan om te waarborgen dat die taken onder economisch evenwichtige voorwaarden worden vervuld.