EU-Hof: Interne mededelingen van overheidsinstanties die milieuinformatie bevatten zijn slechts tijdelijk beschermd tegen openbaarmaking

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 20 januari 2021 in de zaak C-619/19, Land Baden-Wurttemberg tegen D.R . 

Achtergrond

Veel regelingen inzake de toegang tot overheidsinformatie bevatten uitzonderingen voor ‘interne mededelingen’ van overheidsinstanties. De beweegreden voor dergelijke uitzonderingen is dat een ontheffing van de informatieplicht bevorderlijk is voor een uitvoerige en eerlijke discussie binnen besluitvormingsorganen. Artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e van richtlijn 2003/8 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie (hierna: richtlijn) bepaalt dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien het verzoek ‘interne mededelingen’ betreft.

In deze zaak gaat het om een verzoek dat D.R. heeft gericht aan het Staatsministerium Baden- Württemberg om documenten te verkrijgen met betrekking tot het vellen van bomen in oktober 2010 in de Stuttgarter Schlossgarten. Deze documenten omvatten onder meer informatie over het verloop van de werkzaamheden. Het Staatsministerium heeft het verzoek van D.R. afgewezen. De rechter in eerste aanleg heeft het beroep tegen het afwijzingsbesluit verworpen, maar de rechter in hoger beroep heeft het hoger beroep wel toegewezen.

Het Staatsministerium heeft cassatieberoep ingesteld bij de hoogste federale bestuursrechter van Duitsland. Deze rechter heeft vastgesteld dat D.R. verzocht om toegang tot milieuinformatie waarover een overheidsinstantie beschikt, aangezien het in deze zaak gaat over documenten met betrekking tot het vellen van bomen.

De rechter wil ten eerste van het EU-Hof weten of de milieu-informatie, waarvoor D.R. een verzoek had ingediend, moet worden aangemerkt als een ‘interne mededeling’ en derhalve onder de weigeringsgrond van artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e van de richtlijn kan vallen. In dit kader vraagt de rechter aan het EU-Hof of het begrip ‘interne mededelingen’ aldus moet worden uitgelegd dat het alle informatie omvat die niet buiten de muren van een overheidsinstantie terechtkomt.

Ten tweede wil de rechter van het EU-Hof weten of de toepasselijkheid van de weigeringsgrond van artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e van de richtlijn beperkt is in de tijd. De richtlijnbepaling geeft namelijk geen enkele verduidelijking over de temporele reikwijdte van de weigeringsgrond. 

EU-Hof

Het begrip ‘interne mededelingen’

Het EU-Hof brengt in herinnering dat de lidstaten op grond van artikel 3, lid 1 van de richtlijn ertoe gehouden zijn om de milieuinformatie waarover zij beschikken, op verzoek van een aanvrager beschikbaar te stellen. De lidstaten ‘beschikken’ over milieuinformatie wanneer de informatie in het bezit is van een overheidsinstantie en de informatie door die overheidsinstantie is opgesteld of ontvangen.

Volgens het EU-Hof is echter niet alle milieuinformatie waarover een overheidsinstantie beschikt noodzakelijkerwijs ook ‘intern’. Milieuinformatie is alleen intern indien de informatie niet buiten de muren van een overheidsinstantie terecht is gekomen, in het bijzonder wanneer zij niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek.

Verder oordeelt het EU-Hof dat de omstandigheid dat de milieuinformatie op een bepaald moment buiten de muren van een overheidsinstantie terechtkomt, niet meebrengt dat de mededeling die deze informatie bevat direct haar interne karakter verliest. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat milieuinformatie uit een interne mededeling al wordt verstrekt aan derden om de publicatie van die informatie in de toekomst mogelijk te maken. Daarnaast oordeelt het EU-Hof dat het begrip ‘interne mededelingen’ niet kan worden beperkt naar gelang de inhoud of het belang van de mededelingen.

Beperking in de tijd van de weigeringsgrond

Het EU-Hof oordeelt dat overheidsinstanties bij hun onderzoek naar de toegang tot milieu-informatie een aantal verplichtingen hebben, waaronder de verplichting om in het kader van de weigering van toegang tot milieuinformatie een belangenafweging te maken. In dit kader dient de overheidsinstantie steeds een afweging te maken tussen het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking en het specifieke belang dat is gediend met de weigering om de informatie openbaar te maken.

Het EU-Hof oordeelt vervolgens dat de toepasselijkheid van de uitzondering op het recht op toegang tot milieuinformatie voor ‘interne mededelingen’ beperkt is in de tijd. Deze uitzondering blijft slechts van toepassing gedurende de tijd dat het specifieke belang om de openbaarmaking van de milieuinformatie te weigeren zwaarder weegt dan het algemene belang dat met openbaarmaking wordt gediend. Volgens het EU-Hof moet deze belangenafweging voor de aanvrager controleerbaar zijn, onder meer doordat de overheidsinstantie zijn besluit tot weigering mededeelt aan de aanvrager en zijn weigering motiveert. Daarnaast moet de belangenafweging kunnen worden getoetst door een rechterlijke instantie.

Ook oordeelt het EU-Hof dat de betrokken overheidsinstantie moet onderzoeken of een deel van de gevraagde informatie kan worden gescheiden van de informatie die onder de weigeringsgrond voor ‘interne mededelingen’ valt. De overheidsinstantie moet kunnen overgaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van de gevraagde informatie.

Meer informatie:

• ECER-dossier – Milieu