EU-Hof: lidstaat kan onder voorwaarden in een nationale regeling onderscheid maken tussen de publieke en particuliere sector aangaande de normale duur van nachtarbeid
Nieuwsbericht | 15-05-2023
Dat is het antwoord van het EU-Hof op prejudiciële vragen van de Bulgaarse rechter.
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 4 mei 2023 in de zaak C-529/21 (in de gevoegde zaken C‑529/21 tot en met C‑536/21 en C‑732/21 tot en met C‑738/21 over de Arbeidstijdenrichtlijn).
Achtergrond Er zijn vijftien verzoeken om een prejudiciële beslissing ingediend bij de Bulgaarse rechter in eerste aanleg, de verwijzende rechter, in het kader van vijftien gedingen tussen ambtenaren van een arrondissementsdienst van de Bulgaarse algemene directie brandweer en burgerbescherming van het ministerie van Binnenlandse Zaken, en deze algemene directie. Het gaat over de berekening en de vergoeding van de uren nachtarbeid die deze ambtenaren hebben verricht.
De hoofdgedingen hebben betrekking op de periode van 31 januari 2018 tot en met 31 december 2020, waarin verzoekers in de hoofdgedingen in ploegendiensten van 24 uur hebben gewerkt, waarbij de arbeidstijd per kwartaal werd berekend. In die periode hebben verzoekers in de hoofdgedingen 8 uur nachtarbeid verricht per tijdvak van 24 uur, tussen 22.00 uur en 6.00 uur.
De verwijzende rechter merkt op dat de algemene regeling van nachtarbeid in de Bulgaarse wetgeving is opgenomen in het wetboek van arbeid, waarin is bepaald dat nachtarbeid niet meer mag bedragen dan 7 uur per tijdvak van 24 uur en dat over de overuren – de arbeid die wordt verricht buiten de overeengekomen arbeidstijd – een toeslag wordt betaald (50 procent). Volgens de bijzondere arbeidsregeling van de wet betreffende het ministerie van Binnenlandse Zaken bedraagt de normale duur van nachtarbeid daarentegen 8 uur per tijdvak van 24 uur en deze regeling bepaalt, net als de algemene regeling voor nachtarbeid, dat overwerk arbeid is die wordt verricht buiten de overeengekomen arbeidstijd, maar dat de normale arbeidstijd van 8 uur enkel recht geeft op een toeslag van 0,25 BGN per uur.
Verzoekers in de hoofdgedingen betogen dat, voor zover de nachtarbeid overeenkomt met het verschil tussen de voor hen geldende normale duur van de nachtarbeid en de voor werknemers in de particuliere sector geldende normale duur van de nachtarbeid, te weten één uur, deze nachtarbeid overwerk vormt. Over dit overwerk wordt evenwel geen toeslag betaald zoals is voorzien in het wetboek van arbeid. De bijzondere regeling voor nachtarbeid in de wet betreffende het ministerie van Binnenlandse Zaken bepaalt immers enkel dat over nachtarbeid een toeslag van 0,25 BGN per uur wordt betaald. Verzoekers in de hoofdgedingen zijn derhalve van mening dat de berekeningswijze van de vergoeding van nachtarbeid in de wet betreffende het ministerie van Binnenlandse Zaken discriminerend is en dat voor hen de meest gunstige regeling moet gelden, te weten de algemene regeling.
De verwijzende rechter heeft onder meer vragen over de uitleg van de Arbeidstijdenrichtlijn in relatie tot nachtarbeid en schorst de behandeling van de zaak. Hij verzoekt het EU-Hof om een beslissing over een tweetal prejudiciële vragen. EU-Hof Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of richtlijn 2003/88 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (Arbeidstijdenrichtlijn) van toepassing is op activiteiten als die van verzoekers in de hoofdgedingen, die ambtenaren zijn en de functie van brandweerman bekleden binnen de algemene directie brandweer en burgerbescherming van het ministerie van Binnenlandse Zaken en als nachtarbeiders worden beschouwd. Dit gezien het feit dat artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 het toepassingsgebied van deze richtlijn definieert en uitdrukkelijk verwijst naar artikel 2 van richtlijn 89/391 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk. Richtlijn 89/391 geldt volgens artikel 2 niet wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, in de weg staan aan toepassing ervan.
Vooraf herinnert het EU-Hof eraan dat de bij de verwijzende rechter aanhangige zaken enkel betrekking hebben op de toepassing van richtlijn 2003/88 ten aanzien van ambtenaren die de functie van brandweerman bekleden en regelmatig nachtarbeid verrichten. De eerste vraag moet daarom aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 2 van richtlijn 89/391, zo moet worden uitgelegd dat richtlijn 2003/88 van toepassing is op werknemers in de publieke sector – zoals brandweerlieden – die als nachtarbeiders worden beschouwd.
Volgens het EU-Hof moet artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 2 van richtlijn 89/391, zo worden uitgelegd dat richtlijn 2003/88 van toepassing is op werknemers in de publieke sector – zoals brandweerlieden – die als nachtarbeiders worden beschouwd, voor zover deze werknemers hun activiteiten onder normale omstandigheden verrichten. Het staat verder aan de verwijzende rechter om na te gaan of de activiteiten van verzoekers in de hoofdgedingen onder dergelijke omstandigheden worden verricht.
Onder meer onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie (C-337/10 (Neidel), C-742/19 (Ministrstvo za obrambo) en C-518/15 (Matzak) wijst het EU-Hof er in dit verband op dat richtlijn 2003/88 en richtlijn 89/391 van toepassing zijn op alle particuliere of openbare sectoren, teneinde de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te bevorderen en bepaalde aspecten van hun arbeidstijd te regelen. De werkingssfeer van richtlijn 89/391 moet ruim worden opgevat zodat de in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn bedoelde uitzonderingen op haar werkingssfeer restrictief moeten worden uitgelegd. Deze uitzonderingen zijn immers enkel vastgesteld om de goede werking te verzekeren van de diensten die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de openbare orde in omstandigheden van uitzonderlijke ernst en omvang
Het criterium dat in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 wordt gehanteerd om bepaalde activiteiten uit te sluiten van de werkingssfeer van die richtlijn en dus van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88, berust er niet op dat werknemers tot een van de in dat artikel genoemde algemene sectoren van de overheidsdienst behoren. Wel berust het erop dat bepaalde bijzondere taken die werknemers van de in dat artikel genoemde sectoren uitoefenen, van specifieke aard zijn, welke aard wegens de absolute noodzaak om een daadwerkelijke bescherming van de gemeenschap te garanderen, een uitzondering op de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers rechtvaardigt.
Richtlijn 2003/88 is van toepassing op de activiteiten van de brandweer, ook al worden deze activiteiten – ongeacht of zij brandbestrijding of andere hulpverlening tot doel hebben – uitgeoefend door interventieteams, voor zover zij onder normale omstandigheden overeenkomstig de aan de betrokken dienst opgedragen taak worden uitgeoefend en ook al zijn de interventies die met deze activiteiten zijn verbonden, naar hun aard niet te voorzien en kunnen de ingezette werknemers aan bepaalde gevaren voor hun veiligheid en/of gezondheid worden blootgesteld.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of bij de beoordeling van de gelijkwaardigheid van passende beschermings- en preventiediensten of -voorzieningen voor de veiligheid en de gezondheid van nachtarbeiders en werknemers in ploegendienst, zoals vereist door artikel 12, onder b), van richtlijn 2003/88, rekening moet worden gehouden met de eventuele verschillen tussen de verschillende categorieën nachtarbeiders in een lidstaat.
Deze vraag heeft volgens het EU-Hof in feite betrekking op de toepasselijkheid van het algemene beginsel van gelijke behandeling dat is verankerd in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). De verwijzende rechter vraagt zich namelijk af of de eventueel gunstigere arbeidsvoorwaarden die op nachtarbeiders in de particuliere sector van toepassing zijn, ook op nachtarbeiders in de publieke sector van toepassing moeten zijn, overeenkomstig artikel 12, onder a), van richtlijn 2003/88. Er moet dus worden nagegaan of artikel 12 van richtlijn 2003/88, gelezen in het licht van artikel 20 van het Handvest, zo moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de kortere normale duur van nachtarbeid die in het nationale recht is vastgelegd voor werknemers in de particuliere sector, niet geldt voor werknemers in de publieke sector, zoals brandweerlieden.
Het EU-Hof antwoordt op de tweede vraag dat artikel 12 van richtlijn 2003/88, gelezen in het licht van artikel 20 van het Handvest, zo moet worden uitgelegd dat dit artikel zich er niet tegen verzet dat de normale duur van de nachtarbeid, die in de wettelijke regeling van een lidstaat is vastgesteld op zeven uur voor werknemers in de particuliere sector, niet geldt voor werknemers in de publieke sector, zoals brandweerlieden, indien dat verschil in behandeling – voor zover de betrokken categorieën werknemers zich in een vergelijkbare situatie bevinden – is gebaseerd op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door deze wettelijke regeling nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot dat doel.
Bij de beantwoording van de tweede vraag merkt het EU-Hof ten eerste op dat voor wat betreft de mate van bescherming die de lidstaten moeten bieden aan nachtarbeiders ten aanzien van hun veiligheid en gezondheid, artikel 12, onder a), van richtlijn 2003/88 vereist dat de lidstaten bij de vaststelling van deze mate van bescherming rekening houden met de aard van nachtarbeid, terwijl nachtarbeiders en werknemers in ploegendienst volgens artikel 12, onder b), van deze richtlijn beschikken over passende beschermings- en preventiediensten of -voorzieningen die gelijkwaardig zijn aan die welke voor „andere werknemers” gelden.
Ten tweede dient deze verplichting zodanig te worden ingevuld dat de door de richtlijn zelf gestelde beschermingsdoelen worden verwezenlijkt. De lidstaten moeten bij de vaststelling van het vereiste beschermingsniveau met betrekking tot de veiligheid en de gezondheid van nachtarbeiders in het bijzonder de beginselen van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in acht nemen. Zij moeten er zorg voor dragen dat nachtarbeiders andere beschermingsmaatregelen genieten op het gebied van arbeidsduur, loon, vergoedingen of soortgelijke voordelen, om de bijzondere belasting van dit type arbeid, waarop met name richtlijn 2003/88 wijst, te compenseren en dus de erkenning van de aard van nachtarbeid te weerspiegelen.
Ten derde kan, gelet op het feit dat nachtarbeid zwaarder is dan dagarbeid, een kortere normale duur van de nachtarbeid in verhouding tot die van de dagarbeid een passende, oplossing vormen om de gezondheid en veiligheid van de betrokken werknemers te beschermen. Naargelang de aard van de betrokken activiteit kan ook door bijvoorbeeld extra perioden van rust of vrije tijd toe te kennen, worden bijgedragen aan de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van deze werknemers.
Wat betreft de relevantie van het in artikel 20 van het Handvest verankerde beginsel van gelijke behandeling, brengt het EU-Hof in herinnering dat het een algemeen beginsel van het Unierecht is op grond waarvan vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken regeling nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel.
Wat de handelingen van de lidstaten betreft is de werkingssfeer van het Handvest in artikel 51, lid 1, volgens het EU-Hof zo verwoord dat de bepalingen van het Handvest tot de instellingen van de Europese Unie en de lidstaten zijn gericht uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Het begrip „het recht van de Unie ten uitvoer brengen” veronderstelt dat er tussen een Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel een verband bestaat dat, rekening houdend met de door het EU-Hof vastgestelde beoordelingscriteria, verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere.
Het EU-Hof heeft vastgesteld dat in de onderhavige Bulgaarse bepalingen wordt verduidelijkt welke arbeidsvoorwaarden er gelden voor nachtarbeid op het gebied van de veiligheid en de gezondheid, met name de beperking van de duur van nachtarbeid. Die bepalingen leggen richtlijn 2003/88 ten uitvoer en vallen dus binnen de werkingssfeer van het Unierecht.
Voor wat betreft het oordeel van de verwijzende rechter dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling voor werknemers in de particuliere sector gunstiger is dan de regeling voor werknemers in de publieke sector, waaronder verzoekers in de hoofdgedingen, wijst het EU-Hof erop dat het eerder heeft geoordeeld dat een verschil in behandeling op grond van het statutaire of contractuele karakter van de arbeidsverhouding in beginsel kan worden beoordeeld in het licht van het beginsel van gelijke behandeling, dat een algemeen beginsel van het Unierecht vormt dat thans is vastgelegd in de artikelen 20 en 21 van het Handvest. Wat betreft het vereiste dat de betrokken situaties vergelijkbaar zijn om te kunnen vaststellen of het beginsel van gelijke behandeling is geschonden, heeft het EU-Hof al eerder verduidelijkt dat deze vergelijkbaarheid niet algemeen en abstract moet worden beoordeeld, maar specifiek en concreet aan de hand van alle elementen waardoor die situaties worden gekenmerkt, en met name in het licht van het voorwerp en het doel van de nationale regeling die het betrokken onderscheid invoert en, eventueel, de beginselen en de doelstellingen van het gebied waarvan die nationale regeling deel uitmaakt.
Het staat volgens het EU-Hof verder aan de verwijzende rechter om vast te stellen of de betrokken categorieën werknemers zich in een vergelijkbare situatie bevinden, of er sprake is van een verschil in behandeling van deze categorieën, of dit verschil in behandeling berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen of het verband houdt met een door de betrokken wettelijke regeling nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en of dit verschil in behandeling in verhouding staat tot dat doel.
Meer informatie: ECER-dossier: Arbeidsrecht- Arbeidstijden ECER-bericht: EU-Hof: loontoeslag voor werknemers die nachtarbeid verrichten valt niet onder werkingssfeer EU-arbeidstijdenrichtlijn (18 juli 2022)
