EU-Hof: nieuwe tuchtregeling voor Poolse rechters is in strijd met het EU-recht

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 15 juli 2021 in de zaak C-791/19, Commissie tegen Polen.

Achtergrond

Polen heeft in 2018 ingrijpende hervormingen doorgevoerd in het kader van de organisatie van de rechterlijke macht in Polen. Het EU-Hof heeft zich eerder al kritisch uitgelaten over bepaalde hervormingen. In de zaak C-619/18 oordeelde het EU-Hof bijvoorbeeld dat de verlaging van de pensioenleeftijd van de rechters van het Poolse Hooggerechtshof in strijd is met het EU-recht (zie ook het ECER-bericht).

In het kader van de hervormingen van de rechterlijke macht is ook een nieuwe tuchtkamer voor rechters in het leven geroepen. Deze nieuwe tuchtkamer doet in eerste en in tweede aanleg uitspraak in tuchtzaken betreffende rechters van het Poolse Hooggerechtshof (Sąd Najwyższy). Daarnaast doet de tuchtkamer uitspraak in tweede aanleg in tuchtzaken betreffende rechters van de gewone Poolse rechtbanken en in bepaalde gevallen doet de tuchtkamer uitspraak in eerste aanleg. Ook de voorwaarden waaronder dergelijke tuchtprocedures worden gevoerd zijn gewijzigd.  

De Europese Commissie is bij het EU-Hof een inbreukprocedure gestart tegen Polen vanwege de nieuwe Poolse tuchtregeling voor rechters. In dit kader voert de Commissie vijf grieven aan. De eerste vier grieven zijn ontleend aan een schending van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag). De vijfde grief is ontleend aan een schending van de voorschriften inzake de prejudiciële procedure (artikel 267, tweede en derde alinea, EU-Werkingsverdrag). Deze vijf grieven worden hieronder behandeld.

EU-Hof

I Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de tuchtkamer

Het EU-Hof oordeelt in de eerste plaats dat de nieuwe Poolse tuchtkamer niet voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters (artikel 19, lid 1, tweede alinea EU-Verdrag). Het EU-Hof komt tot dit oordeel naar aanleiding van de volgende constateringen:

1. De tuchtkamer maakt onderdeel uit van het Poolse Hooggerechtshof en beschikt binnen het Hooggerechtshof over een bijzonder hoge mate van organisatorische en financiële autonomie die de andere kamers van het Hooggerechtshof niet hebben;
2. De rechters van de tuchtkamer ontvangen een bezoldiging die 40 procent hoger is dan de bezoldiging van de andere rechters van het Poolse Hooggerechtshof, zonder dat er volgens het EU-Hof een legitieme rechtvaardiging bestaat voor dit onderscheid;
3. Zonder enige kennelijke rechtvaardiging en in afwijking van de geldende algemene regel is bepaald dat de in de nieuwe tuchtkamer te vervullen posten slechts kunnen worden bezet door de benoeming van nieuwe rechters door de Poolse president, op voorstel van de Raad van de rechtspraak. Rechters die al werkzaam zijn bij anders kamers van het Hooggerechtshof kunnen dus niet worden overgeplaatst naar de tuchtkamer;
4. In het kader van de benoeming van de rechters van de tuchtkamer speelt de Raad voor de rechtspraak een belangrijke rol. Die Raad heeft zelf ook recent een grondige herstructurering ondergaan. De rechters die zitting hebben in de Raad worden niet langer gekozen door de rechters zelf, maar door de Sejm (een orgaan van de Poolse wetgevende macht). Dergelijke wijzigingen kunnen volgens het EU-Hof het risico doen ontstaan dat de wetgevende (en de uitvoerende) macht een grotere invloed op de Raad krijgen en daarmee ook op de benoeming van de rechters in de tuchtkamer.

II Reikwijdte van de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters

In het Poolse recht is een ‘tuchtrechtelijke inbreuk’ omschreven als respectievelijk elke ‘kennelijke en grove schending van het recht’ en elke ‘vergissing’ die een ‘kennelijke schending van het recht inhoudt’. Het EU-Hof oordeelt in dit verband dat de definitie van ‘tuchtrechtelijke inbreuk’ in het Poolse recht te ruim is geformuleerd. Uit een dergelijke formulering kan namelijk niet worden afgeleid welke vormen van gedrag worden omschreven als een ‘tuchtrechtelijke inbreuk’.

Het EU-Hof oordeelt dat de tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid van een rechter zich slechts in zeer uitzonderlijke gevallen mag uitstrekken tot rechterlijke beslissingen. Het moet dan gaan om ernstige en volstrekt onvergeeflijke gedragingen van rechters, die bijvoorbeeld zouden bestaan in het opzettelijk en te kwader trouw, of als gevolg van een bijzonder ernstige en grove nalatigheid, schenden van het nationale recht of het EU-recht.

Door de (te) ruime formulering van het begrip ‘tuchtrechtelijke inbreuk’ lopen rechters een groter risico om tuchtrechtelijk aansprakelijk te worden gesteld voor hun rechterlijke beslissingen. Dit risico kan rechters ervan weerhouden om onafhankelijk beslissingen te nemen. De definities van ‘tuchtrechtelijke inbreuk’ in het Poolse recht doen dus afbreuk aan de onafhankelijkheid van rechters en zijn daarom in strijd met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag.

III Aanwijzing van het bevoegde tuchtgerecht 

Het Poolse recht verleent de voorzitter van de tuchtkamer de discretionaire bevoegdheid om het tuchtgerecht aan te wijzen die territoriaal bevoegd is om kennis te nemen van tuchtzaken tegen rechters van gewone rechtbanken. Het gaat om tuchtzaken (in eerste aanleg) die niet door de tuchtkamer zelf worden behandeld. Er zijn in het Poolse recht geen criteria opgenomen om die bevoegdheid van de voorzitter in te kaderen. Deze bevoegdheid zou dus volgens de Commissie kunnen worden gebruikt om een zaak aan een bepaald tuchtgerecht toe te wijzen. Ook kan het voorkomen dat zaken naar andere tuchtgerechten worden doorverwezen om (politieke) druk uit te oefenen op andere tuchtgerechten.  

Artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag vereist dat de regels betreffende de tuchtregeling voorzien in een procedure die voldoet aan de vereisten van artikel 47, tweede alinea van het EU-Handvest. Dat artikel bepaalt onder meer dat eenieder recht heeft op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig ‘bij de wet ingesteld gerecht’. Artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest correspondeert met artikel 6, lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

In dit kader wijst het EU-Hof erop dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) met betrekking tot artikel 6, lid 1, EVRM heeft geoordeeld dat het vereiste dat een ‘gerecht bij wet moet zijn ingesteld’ met zich meebrengt dat de verwijzing van een zaak naar een rechterlijke instantie in een andere territoriale bevoegdheid niet binnen de discretionaire bevoegdheid van een bepaalde instantie kan vallen. Dergelijke verwijzingen van zaken vallen echter wel binnen de discretionaire bevoegdheid van de voorzitter van de Poolse tuchtkamer. De Poolse bepalingen met betrekking tot die discretionaire bevoegdheid zijn daarom in strijd met het uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag voortvloeiende vereiste dat (tucht)zaken worden onderzocht door een ‘bij de wet ingesteld gerecht’.

IV Redelijke termijn en de rechten van verdediging van een rechter

Artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag vereist dat de regels betreffende de tuchtregeling voorzien in een procedure die de in de artikelen 47 en 48 van het EU-Handvest neergelegde rechten ten volle waarborgt. Volgens artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest heeft eenieder het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en moet hij zich kunnen doen bijstaan, verdedigen en vertegenwoordigen. Artikel 48, lid 2, EU-Handvest bepaalt dat de rechten van verdediging van eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, moeten worden geëerbiedigd.   

Volgens een nieuwe Poolse wetsbepaling kan een rechter, nadat hij het voorwerp is geweest van een onderzoek en van een tuchtprocedure die door een definitieve uitspraak zijn afgesloten, in dezelfde zaak opnieuw het voorwerp zijn van dergelijke onderzoeken en procedures. Het EU-Hof oordeelt dat een rechter in zulke omstandigheden permanent onder de potentiële dreiging van dergelijke onderzoeken en procedures zal blijven. Een dergelijke praktijk kan naar haar aard eraan in de weg staan dat de tuchtzaak van die rechter binnen een redelijke termijn wordt behandeld. Een wetsbepaling die zo’n praktijk in het leven roept is in strijd met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag.

Daarnaast is er een procedureregel ingevoerd op basis waarvan de handelingen met betrekking tot de benoeming van een raadsman geen schorsende werking hebben voor het verloop van de tuchtprocedure. Ook is er een proceduregel ingevoerd op basis waarvan de tuchtprocedure in beginsel wordt voortgezet, ondanks de gerechtvaardigde afwezigheid van de beschuldigde rechter en van zijn raadsman. Volgens het EU-Hof kunnen dergelijke proceduregels de rechten van een beschuldigde rechter beperken om daadwerkelijk door de tuchtrechter te worden gehoord en om zich voor deze rechter daadwerkelijk te kunnen verdedigen. In dat kader ondermijnen die procedureregels de rechten van de verdediging van Poolse rechters en zijn die proceduregels in strijd met het EU-recht.  

V Het stellen van prejudiciële vragen

De Commissie betoogde dat de nieuwe tuchtregeling een Poolse rechter kan blootstellen aan een tuchtprocedure wanneer hij een prejudiciële vraag aan het EU-Hof voorlegt op grond van artikel 267 EU-Werkingsverdrag. Het EU-Hof oordeelt dat de vaststelling van een tuchtregeling het risico kan inhouden dat die regeling wordt gebruikt om ten aanzien van rechters druk uit te oefenen. Deze druk kan van invloed zijn op de inhoud van de rechterlijke beslissingen van die rechters. Een dergelijk risico is ook van toepassing op beslissingen waarbij een nationale rechter gebruik moet maken van zijn in artikel 267 EU-Werkingsverdrag neergelegde bevoegdheid om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.

Het EU-Hof oordeelt dat Polen de krachtens artikel 267 EU-Werkingsverdrag op haar rustende verplichtingen heeft geschonden door toe te staan dat de mogelijkheid om een prejudiciële vraag te stellen kan worden beperkt door de tuchtprocedure.  

Meer informatie:

• ECER-dossier – Rechtsstaat – Polen - Inbreukprocedures
• ECER-dossier – De prejudiciële procedure