EU-Hof oordeelt over bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië

Contentverzamelaar

EU-Hof oordeelt over bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië
Nationale regelingen mogen niet tot gevolg hebben dat bij rechtszoekenden gegronde twijfel ontstaat over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters. De Roemeense regeling met betrekking tot de ad-interimbenoeming van leidinggevenden van de gerechtelijke inspectie kan aanleiding geven tot dergelijke gegronde twijfel. Dat is het antwoord van het EU-Hof op vragen van Roemeense rechters.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 18 mei 2021 in de gevoegde zaken C-83/19, C-127/19 en C-195/19, zaak C-291/19, zaak C-355/19 en zaak C-397/19 .

Achtergrond

De artikelen 37 en 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië voorzien in de mogelijkheid voor de Commissie om passende maatregelen te treffen wanneer Roemenië de in het kader van de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen niet nakomt. De Commissie heeft in die context in beschikking 2006/928 een mechanisme voor samenwerking en toetsing (hierna: MST-beschikking) ingesteld om de vooruitgang van Roemenië met betrekking tot specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie te monitoren.

Op basis van de MST-beschikking worden op gezette tijden door de Commissie verslagen (hierna: MST-verslagen) uitgebracht over de vorderingen van Roemenië met betrekking tot de onafhankelijkheid en de efficiënte werking van het gerechtelijk apparaat.

Tussen september 2018 en maart 2019 heeft Roemenië vijf noodverordeningen aangenomen die hervormingen doorvoeren in het justitiële stelsel. Sommige van deze hervormingen zijn in de MST-verslagen van 2018 en 2019 negatief beoordeeld door de Commissie. In dit verband hebben Roemeense rechters aan het EU-Hof gevraagd wat de juridische status is van de MST-beschikking en de daarop gebaseerde MST-verslagen. Met name luidt de vraag of de aanbevelingen in de MST-verslagen juridisch bindend zijn voor Roemenië.

Daarnaast hebben Roemeense rechters prejudiciële vragen gesteld over de verenigbaarheid van bepaalde justitiële hervormingen in Roemenië met de EU-vereisten van onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rechters ( artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Werkingsverdrag en artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest van de grondrechten (hierna: EU-Handvest)). Het gaat om de nieuwe regels inzake de ad-interimbenoeming van leden van de gerechtelijke inspectie, de oprichting van een afdeling binnen het Roemeense openbaar ministerie (OM) die als enige belast is met het onderzoek naar strafbare feiten binnen het gerechtelijk apparaat en wijzigingen in de bepalingen inzake de aansprakelijkheid van rechters.

EU-Hof:

Bindende werking MST-beschikking en MST-verslagen

Het EU-Hof oordeelt ten eerste dat de MST-beschikking een ‘besluit’ is in de zin van artikel 288, vierde alinea, EU-Werkingsverdrag . Een ‘besluit’ is bindend voor de adressaten die in het besluit worden genoemd. Artikel 4 van de MST-beschikking bepaalt dat de EU-lidstaten – waaronder Roemenië - adressaat zijn van de beschikking. De MST-beschikking is daarom bindend voor Roemenië. 

De MST-verslagen zijn volgens het EU-Hof echter niet bindend. Roemenië moet wel rekening houden met de MST-verslagen bij het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de ijkpunten in de bijlage van de MST-beschikking . Het EU-Hof oordeelt dat Roemenië hiertoe verplicht is op grond van het EU-beginsel van loyale samenwerking ( artikel 4, lid 3, EU-Verdrag ).

Ad-interimbenoeming leden van de gerechtelijke inspectie

De Roemeense wet nr. 317/2014 bepaalt dat de hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie in Roemenië worden benoemd door de hoge raad voor de magistratuur (hierna: hoge raad). De Roemeense regering heeft echter in 2018 een noodverordening ingevoerd. Op grond van deze noodverordening is het mogelijk dat het (adjunct-)hoofd van de gerechtelijke inspectie na het verstrijken van zijn ambtstermijn door middel van een tussentijdse benoeming kan aanblijven totdat de functie is ingevuld volgens de normale benoemingsprocedure. De hoge raad is niet betrokken bij deze procedure op grond van de noodverordening.

Het EU-Hof stelt vast dat de gerechtelijke inspectie betrokken is bij het verrichten van tuchtonderzoeken en het nemen van tuchtmaatregelen tegen rechters en openbare aanklagers. De benoemingsprocedures voor leidinggevende functies bij die gerechtelijke inspectie mogen geen aanleiding vormen voor gegronde twijfel dat de prerogatieven en functies van die inspectie worden gebruikt als instrument om de werkzaamheden van rechters en openbare aanklagers te controleren. Die gegronde twijfel ontstaat volgens het EU-Hof wel wanneer – zoals in Roemenië – de leidinggevenden van de inspectie worden benoemd volgens een procedure op grond van een noodverordening, zonder dat de waarborgen van de gewone benoemingsprocedure in acht worden genomen (o.a. de betrokkenheid van de hoge raad). Het staat volgens het EU-Hof uiteindelijk aan de nationale rechter om te beoordelen of de regeling voor de benoeming van leidinggevenden bij de gerechtelijke inspectie kan leiden tot gegronde twijfel.

Aparte afdeling binnen het Roemeense OM voor strafbare feiten van het gerechtelijk apparaat (SJII)

De Roemeense wet nr. 207/2018 voorziet in de oprichting van een afdeling binnen het Roemeense OM voor onderzoek naar strafbare feiten die binnen het gerechtelijk apparaat zijn gepleegd (hierna: SJII). De SJII is exclusief bevoegd voor de strafrechtelijke vervolging van rechters en openbare aanklagers in Roemenië. De oprichting van een dergelijke afdeling – die exclusief bevoegd is – kan volgens de verwijzende rechters ertoe leiden dat deze afdeling druk gaat uitoefenen op de Roemeense rechters en openbare aanklagers. In dat kader rijst de vraag of rechters en aanklagers hun werk nog wel onafhankelijk en onpartijdig kunnen uitoefenen, zoals vereist door artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag en artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest .

Het EU-Hof oordeelt dat de oprichting van een aparte afdeling met exclusieve bevoegdheid – zoals de SJII – slechts is toegestaan wanneer voldaan is aan drie voorwaarden. In de eerste plaats moet de regeling worden gerechtvaardigd door objectieve en controleerbare eisen die verband houden met een goede rechtsbedeling. In de tweede plaats moet een dergelijke regeling waarborgen dat de afdeling niet kan worden gebruikt als instrument van politieke controle op de activiteiten van de rechters en openbare aanklagers. In de derde plaats moet de regeling in overeenstemming zijn met de artikelen 47 en 48 van het EU-Handvest van de grondrechten , in de zin dat de toepassing van de regeling er niet toe mag leiden dat rechters en openbare aanklagers worden belet om binnen een redelijke termijn een zaak te kunnen behandelen. Rechters en openbare aanklagers kunnen namelijk aanzienlijk worden belemmerd om hun zaken te behandelen wanneer er een strafrechtelijke vervolging tegen hen loopt. Het staat volgens het EU-Hof uiteindelijk aan de nationale rechter om te oordelen of aan deze drie voorwaarden is voldaan.

Aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten

Ten derde gaat het EU-Hof in op een Roemeense regeling die de aansprakelijkheid van de staat en de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechters regelt voor schade die is ontstaan door rechterlijke dwalingen. In die regeling is het begrip ‘rechterlijke dwaling’ in abstracte en algemene termen geformuleerd. Daarnaast bepaalt deze regeling dat de vaststelling van een gerechtelijke dwaling in een procedure tot vaststelling van de aansprakelijkheid van de staat bindend is in een procedure tot vaststelling van de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechter, zonder dat de rechter wordt gehoord.

Het EU-Hof oordeelt ten eerste dat het gegeven dat de voorwaarden voor het intreden van de aansprakelijkheid van de staat - en daarmee de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechter – in abstracte en algemene termen is geformuleerd, er niet toe kan leiden dat de onafhankelijkheid van de rechters in het geding is. Dergelijke voorwaarden moeten volgens het EU-Hof naar haar aard abstract en algemeen zijn en dienen in de rechtspraak te worden uitgelegd.

Het EU-Hof oordeelt vervolgens dat er een risico bestaat dat de onafhankelijkheid van de rechters wordt aangetast wanneer wordt erkend dat rechters persoonlijk verantwoordelijk zijn voor de rechterlijke dwalingen die zij begaan. De persoonlijke aansprakelijkheid kan namelijk de besluitvorming van die rechters beïnvloeden. Volgens het EU-Hof moet de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke dwalingen daarom worden beperkt tot uitzonderlijke gevallen en worden beheerst door objectieve en controleerbare criteria. De regeling inzake de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters moet ook de nodige waarborgen bevatten om te voorkomen dat deze procedure wordt gebruikt als instrument om druk uit te oefenen op de rechterlijke activiteit. Daarnaast moet de regeling de nodige waarborgen omvatten om te verzekeren dat de rechten van verdediging van de betrokken rechter worden geëerbiedigd.

De vaststelling van een gerechtelijke dwaling in een procedure tot vaststelling van de aansprakelijkheid van de staat mag daarom volgens het EU-Hof niet bindend zijn in een procedure tot vaststelling van de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechter.

Meer informatie: