EU-Hof oordeelt voor het eerst over nationale voorschriften voor de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten tegen EU-burgers

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 22 juni 2021 in de zaak C-718/19, Ordre des barreaux francophones et germanophone .

Achtergrond

De EU-wetgever heeft aparte regelingen vastgesteld voor de verwijdering uit een (gast)lidstaat van enerzijds EU-burgers en hun familieleden en anderzijds onderdanen van derde landen (niet EU-lidstaten).

EU-lidstaten kunnen op grond van artikel 27, lid 1 van richtlijn 2004/38 (hierna: EU-Verblijfsrichtlijn) een ‘verwijderingsbesluit’ vaststellen tegen EU-burgers of hun familieleden om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en de volksgezondheid. In het verwijderingsbesluit wordt een termijn gegeven waarbinnen de EU-burger of het familielid de (gast)lidstaat moet verlaten. Daarnaast kunnen de EU-lidstaten op grond van richtlijn 2008/115 (hierna: EU-Terugkeerrichtlijn) een terugkeerbesluit vaststellen tegen derdelanders die illegaal in een EU-lidstaat verblijven ( artikel 6, lid 1 ). Indien een derdelander de lidstaat niet verlaat binnen de in het terugkeerbesluit vastgestelde termijn voor vrijwillig vertrek kan de lidstaat een ‘verwijderingsbesluit’ vaststellen ( artikel 8, lid 1 ).

De EU-Terugkeerrichtlijn voorziet in de mogelijkheid om maatregelen vast te stellen om het risico te voorkomen dat derdelanders onderduiken gedurende de termijn waarbinnen zij het grondgebied vrijwillig moeten verlaten, dan wel gedurende de verlenging van die termijn ( artikel 7, lid 3 ). Ook voorziet de EU-Terugkeerrichtlijn in de mogelijkheid om bewaringsmaatregelen vast te stellen wanneer de derdelanders niet binnen de termijn van vrijwillig vertrek of de verlenging van die termijn aan het verwijderingsbesluit hebben voldaan ( artikel 15-18 ).

In tegenstelling tot de EU-Terugkeerrichtlijn bevat de EU-Verblijfsrichtlijn geen bepalingen om dergelijke maatregelen te nemen. De Belgische wetgever heeft echter in 2017 een wet aangenomen (hierna: wet van 2017) waarin bepalingen zijn opgenomen die het mogelijk maken om dergelijke maatregelen te nemen in het kader van verwijderingsbesluiten tegen EU-burgers en hun familieleden. Deze bepalingen zijn vergelijkbaar met of identiek aan de Belgische bepalingen die gelden voor illegaal verblijvende derdelanders en die de EU-Terugkeerrichtlijn beogen om te zetten in het Belgische recht.

Bij het Grondwettelijk Hof van België zijn twee beroepen tot gehele of gedeeltelijke vernietiging ingesteld tegen de wet van 2017. Het Grondwettelijk Hof wil van het EU-Hof weten of het recht op vrij verkeer en verblijf zich verzet tegen een nationale regeling – zoals de wet van 2017 – die op EU-burgers en hun familieleden bepalingen toepast die soortgelijk zijn aan die welke ten aanzien van derdelanders worden toegepast.

EU-Hof

Het EU-Hof oordeelt dat een lidstaat voor de tenuitvoerlegging van een verwijderingsbesluit van EU-burgers of hun familieleden nationale regels mag vaststellen die gebaseerd zijn op de nationale voorschriften voor de terugkeer van derdelanders. Dergelijke nationale regels moeten volgens het EU-Hof echter wel in overeenstemming zijn met het EU-recht. De regels moeten in dit geval worden getoetst aan de specifiek voor EU-burgers en hun familieleden geldende bepalingen op het gebied van vrij verkeer en verblijf. Het gaat dan om artikel 20, lid 1, onder a, EU-Werkingsverdrag , artikel 21, lid 1, EU-Werkingsverdrag en de bepalingen van de EU-Verblijfsrichtlijn.

In de wet van 2017 zijn bepalingen opgenomen die (I) de mogelijkheid bieden om preventieve maatregelen op te leggen om het risico te voorkomen dat de betrokkene onderduikt en (II) de mogelijkheid bieden om bewaringsmaatregelen op te leggen die maximaal acht maanden duren. Dergelijke preventieve maatregelen – waaronder de verplichting om op een bepaalde verblijfsplaats te verblijven - en de bewaringsmaatregelen vormen volgens het EU-Hof beperkingen op het vrij verkeer en verblijf van EU-burgers en hun familieleden. Doordat de EU-burger of het familielid op een bepaalde verblijfplaats moet verblijven of in bewaring wordt gezet, wordt namelijk zijn bewegingsvrijheid aanzienlijk beperkt en kan hij niet vrij naar een andere EU-lidstaat reizen en aldaar verblijven.

Vervolgens onderzoekt het EU-Hof of dergelijke beperkingen op het vrij verkeer kunnen worden gerechtvaardigd. Het EU-Hof brengt in herinnering dat EU-lidstaten om redenen van openbare orde en openbare veiligheid maatregelen kunnen nemen ter beperking van het vrij verkeer en verblijf en dat het nemen van deze maatregelen alleen gerechtvaardigd is als zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene (artikel 27, lid 2, EU-Verblijfsrichtlijn). 

Bij de beoordeling van de evenredigheid van de preventieve maatregelen moet volgens het EU-Hof met name rekening worden gehouden met de aard van de bedreiging voor de openbare orde waarmee de vaststelling van het verwijderingsbesluit werd gerechtvaardigd. Indien de efficiënte verwijdering van een EU-burger of een familielid ook met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, dient de voorkeur te worden gegeven aan dergelijke maatregelen.

Bij de beoordeling van de evenredigheid van de bewaringsmaatregelen moet worden nagegaan of de bewaringsduur evenredig is aan de doelstelling om een efficiënt verwijderingsbeleid voor EU-burgers en hun familieleden te verzekeren. In dit kader oordeelt het EU-Hof dat het niet gerechtvaardigd is om EU-burgers of hun familieleden wat de maximumbewaringsduur betreft op dezelfde manier te behandelen als derdelanders. De verwijderingsprocedure op grond van de EU-Verblijfsrichtlijn is namelijk volgens het EU-Hof niet vergelijkbaar met de verwijderingsprocedure op grond van de EU-Terugkeerrichtlijn.

Volgens het EU-Hof bestaan er voor de EU-lidstaten samenwerkingsmechanismen en faciliteiten voor het verwijderen van EU-burgers of hun familieleden naar een andere EU-lidstaat. Lidstaten beschikken noodzakelijkerwijs niet over dergelijke mechanismen en faciliteiten in het kader van de verwijdering van een derdelander naar een derde land. Door het ontbreken van dergelijke samenwerkingsmechanismen en faciliteiten ontstaan er praktische en administratieve moeilijkheden in het kader van de terugkeer van een derdelander naar een derde land. Dergelijke moeilijkheden kunnen rechtvaardigen dat de derdelander langer dan zes maanden in bewaring wordt gehouden.

De praktische en administratieve moeilijkheden kunnen volgens het EU-Hof een maximumbewaringstermijn van acht maanden rechtvaardigen. Aangezien dergelijke moeilijkheden niet zouden mogen optreden in het kader van de verwijdering van een EU-burger of een familielid naar een andere lidstaat, is een maximumbewaringstermijn van acht maanden voor EU-burgers of een familielid volgens het EU-Hof onevenredig.

Meer informatie:

• ECER-dossier – Recht van vrij verkeer en verblijf