EU-Hof: Rechter mag locatiekeuze snuffelpalen controleren

Het gaat om het arrest van het  EU-Hof van 26 juni 2019 in zaak C-723/17, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.

Een aantal inwoners van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (België) en de milieuorganisatie ClientEarth, enerzijds, en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer, anderzijds, procederen voor de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel over de vraag of voor de zone Brussel een toereikend luchtkwaliteitsplan is opgesteld.

De Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel heeft het EU-Hof gevraagd om de toepasselijke bepalingen van het Unierecht en in het bijzonder Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa uit te leggen. Zij wil ten eerste weten in hoeverre de nationale rechter de locatiekeuze voor bemonsteringspunten (luchtmeetstations) kan controleren, en ten tweede, of de naleving van de grenswaarden mag worden beoordeeld aan de hand van het gemiddelde van de resultaten van verschillende meetstations.

In zijn arrest stelt het EU-Hof om te beginnen vast dat de richtlijn gedetailleerde regels bevat voor het gebruik en de plaatsing van de bemonsteringspunten voor de meting van de luchtkwaliteit in de zones en agglomeraties waaruit het grondgebied van elke lidstaat bestaat.

Volgens het EU-Hof voorziet een aantal van die regels in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichtingen, zodat particulieren zich daarop kunnen beroepen tegenover de staat. Dat is met name het geval voor de verplichting om bemonsteringspunten op een zodanige plaats te installeren dat gegevens worden verkregen over de verontreiniging op de meest vervuilde plaatsen, of voor de verplichting om ten minste een minimumaantal bemonsteringspunten te plaatsen. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of deze verplichtingen zijn nagekomen.

Het EU-Hof erkent dat de bevoegde nationale autoriteiten op grond van hun beleidsvrijheid kunnen bepalen op welke plaats de bemonsteringspunten concreet worden geïnstalleerd, maar het EU-Hof benadrukt tegelijk dat deze beleidsvrijheid niet aan elk rechterlijk toezicht ontsnapt.

Daarover merkt het EU-Hof op dat de plaatsing van de bemonsteringspunten een cruciale rol speelt binnen het systeem voor beoordeling en verbetering van de luchtkwaliteit, met name wanneer het niveau van de verontreiniging een bepaalde drempel overschrijdt. Hieruit volgt dat het voorwerp zelf van de richtlijn gevaar zou lopen indien de bemonsteringspunten in een bepaalde zone of agglomeratie niet overeenkomstig de criteria van de richtlijn werden geïnstalleerd.

Het staat dus aan de bevoegde nationale autoriteiten om de plaatsing van de bemonsteringspunten zodanig te kiezen dat het gevaar dat overschrijdingen van de grenswaarden onopgemerkt blijven, tot een minimum wordt beperkt. Daarbij moeten deze autoriteiten hun beslissingen op betrouwbare wetenschappelijke gegevens baseren en een volledige documentatie aanleggen waarin wordt aangegeven op basis van welke elementen de keuze van de plaatsing van alle locaties voor controle van de luchtkwaliteit is gemaakt. Deze documentatie moet geregeld worden bijgewerkt, om te garanderen dat nog steeds aan de selectiecriteria wordt voldaan.

Aangezien een justitiabele het recht heeft om door een rechterlijke instantie te doen controleren of de nationale wettelijke regeling en de toepassing ervan binnen de grenzen zijn gebleven van de beleidsvrijheid die de richtlijn laat bij de keuze van de plaatsing van de bemonsteringspunten, is deze rechterlijke instantie daarenboven ook bevoegd om jegens de betrokken nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, bijvoorbeeld door een bevel uit te vaardigen, teneinde ervoor te zorgen dat de plaatsing van deze punten voldoet aan de in de richtlijn vastgestelde criteria.

Op de vraag of aan de hand van een gemiddelde, bepaald op basis van de resultaten van verschillende bemonsteringspunten, kan worden gecontroleerd of de grenswaarden worden nageleefd, antwoordt het EU-Hof dat de bepaling van het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie geen nuttige aanwijzingen verschaft over de blootstelling van de bevolking aan verontreinigende stoffen. Met name kan aan de hand van een dergelijk gemiddelde niet het niveau van blootstelling van de bevolking in het algemeen worden bepaald. Dat blootstellingsniveau wordt immers gemeten door middel van specifieke bemonsteringspunten waarvan de plaatsing met dat doel voor ogen wordt bepaald.

Daarom stelt het EU-Hof vast dat de lidstaten zich bij de beoordeling van de vraag of de grenswaarden worden nageleefd, moeten baseren op het niveau van verontreiniging dat wordt gemeten op elk bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd. Voor de vaststelling dat een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat het dus dat op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde.