EU-Hof: rechters zijn bevoegd te oordelen over vergoeding van schade die voortvloeit uit GBVB-besluiten

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 6 oktober 2020 in de zaak C-134/19 P .

Voorgeschiedenis

In 2010 en 2011 werden sancties ingesteld tegen de Iraanse Bank Refah Kargaran (hierna: bank) door de EU, omdat zij als entiteit zou bijdragen tot nucleaire proliferatie. In de context van een breder sanctieregime tegen de Islamitische Republiek van Iran ( Besluit 2010/413/GBVB ) werden op grond van artikel 29 EU-Verdrag beperkende maatregelen ingesteld tegen de bank, zoals het bevriezen van fondsen en tegoeden. In de bijlage bij het besluit werd de bank op een sanctielijst geplaatst. De bank bleef op de lijst staan nadat het oorspronkelijke besluit werd gewijzigd bij Besluit 2010/644/GBVB en Besluit 2011/783 GBVB . Ter uitvoering van de besluiten werden door de Raad uitvoeringsverordeningen vastgesteld op basis van artikel 215 EU-Werkingsverdrag .

De bank ging met succes in beroep bij het EU-Gerecht tegen de GBVB-besluiten en de verordeningen van de Raad: in september 2013 werd de bank van de sanctielijsten verwijderd vanwege de niet-nakoming van de motiveringsplicht van de Raad (zaak T-24/11 ). In november 2013 werd de bank op basis van nieuwe argumenten op de sanctielijst gezet, wederom bij GBVB-Raadsbesluit en een daaropvolgende uitvoeringsverordening. In 2014 vocht de bank de nieuwe plaatsing op de sanctielijst aan bij het EU-Gerecht, maar dit beroep is in 2016 verworpen (arrest 30 november 2016 T-65/14; niet gepubliceerd).

In september 2015 vorderde de bank via een beroepsprocedure bij het EU-Gerecht een vergoeding van de Raad van in totaal ruim 121 miljoen euro voor schade geleden door de sancties uit 2010 en 2011. Deze beroepsprocedure bij het EU-Gerecht werd in december 2018 zijn geheel verworpen in zaak T-552/15 . Het EU-Gerecht oordeelde dat zij niet bevoegd is om te oordelen over een vordering tot schadevergoeding met betrekking tot sancties die op grond van artikel 29 EU-Verdrag zijn ingesteld, omdat deze sancties worden vastgesteld bij besluiten die in het kader van het GBVB worden genomen. In artikel 275 EU-Werkingsverdrag wordt de bevoegdheid van het Hof van Justitie van de EU namelijk uitgesloten ten aanzien van de bepalingen van het GBVB of de op grond daarvan vastgestelde besluiten.

Het EU-Gerecht oordeelde daarnaast dat er een onderscheid bestaat tussen de Raadsbesluiten die op basis van artikel 29 EU-Verdrag worden genomen en de uitvoeringsverordeningen vastgesteld op basis van artikel 215 EU-Werkingsverdrag . Over die laatste categorie oordeelde het EU-Gerecht dat zij wel jurisdictie heeft omdat deze bepaling niet onder het GBVB valt (maar onder het extern optreden van de EU). Echter, in deze zaak was het EU-Gerecht van mening dat schade voortvloeiend uit de uitvoeringsverordeningen op grond van artikel 215 EU-Werkingsverdrag geen serieuze schending van het EU-recht veroorzaakt. Daarom werd het beroep alsnog verworpen.

De bank stelde vervolgens een hogere voorziening in bij het EU-Hof tegen het oordeel van het EU-Gerecht en verzoekt om gedeeltelijke vernietiging van het arrest van het EU-Gerecht in de zaak T-552/15 .

Bevoegdheid van het EU-Hof

In de eerste plaats onderzoekt het EU-Hof of de rechterlijke instanties van de EU bevoegd zijn om kennis te nemen van een vordering tot vergoeding van schade die zou zijn veroorzaakt door beperkende maatregelen (sancties) zoals in onderhavige voorziening aan de orde is.

Het EU-Hof oordeelt enerzijds dat het EU-Gerecht terecht concludeert dat ze bevoegd was om kennis te nemen van de vordering tot vergoeding van de schade als gevolg van de beperkende maatregelen op basis van de uitvoeringsverordeningen (artikel 215 EU-Werkingsverdrag ). Anderzijds heeft het EU-Gerecht volgens het EU-Hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verklaren dat het onbevoegd was om kennis te nemen van het beroep tot vergoeding van schade als gevolg van de beperkende maatregelen op basis van de GBVB-besluiten (artikel 29 EU-Verdrag ).

Wat het GBVB betreft hebben de rechterlijke instanties van de Europese Unie sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in principe geen jurisdictie (artikel 275, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag ). Hierop zijn echter twee uitzonderingen, waarvan er één betrekking heeft op de beoordeling van de geldigheid van de besluiten van de Raad tot vaststelling van beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen (artikel 275, tweede alinea, EU-Werkingsverdrag ). Hoewel deze uitzondering niet uitdrukkelijk een beroep tot schadevergoeding vermeldt, oordeelt het EU-Hof in deze zaak dat dergelijke beroepen onder deze uitzondering vallen.

Om te beginnen wijst het EU-Hof op de primaire taak van de rechterlijke instanties van de EU, namelijk het toezicht op de naleving van het EU-recht en de rechtsbescherming in het algemeen (artikel 19 EU-Verdrag ). De bijzondere regeling voor beperkte jurisdictie op het gebied van GBVB is afwijkend en moet volgens het EU-Hof strikt worden uitgelegd.

Een schadevergoedingsvordering kan echter bijdragen aan de doeltreffendheid van de juridische bescherming door het rechtsstelsel. Volgens het EU-Hof moet elke lacune in de rechterlijke bescherming worden voorkomen om de algemene samenhang van het rechtssysteem en de daarmee geboden bescherming te waarborgen. Als de rechterlijke instanties van de EU niet bevoegd zouden zijn om kennis te nemen van een beroep tot schadevergoeding met betrekking tot beperkende maatregelen (zoals sancties) vastgesteld bij GBVB-besluiten, dan zou volgens het EU-Hof een lacune in de rechtsbescherming kunnen ontstaan. Hierbij speelt een rol dat inhoudelijk gezien GBVB-besluiten kunnen verschillen van de op artikel 215 EU-Werkingsverdrag gebaseerde verordeningen die dienen ter uitvoering van de GBVB-besluiten. Bovendien gaan sancties volgens het EU-Hof gepaard met stigma en wantrouwen, waardoor niet uitgesloten kan worden dat er schade voortvloeit uit de GBVB-besluiten die hieraan ten grondslag liggen.
 
Het EU-Gerecht heeft volgens het EU-Hof dan ook ten onrechte geoordeeld dat het geen jurisdictie had met betrekking tot het beroep tot vergoeding van schade als gevolg van sancties vastgesteld bij GBVB-besluiten op basis van artikel 29 EU-Verdrag .

Aansprakelijkheid EU voor niet-nakoming motiveringsplicht

In de tweede plaats onderzoekt het EU-Hof of het EU-Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de EU niet aansprakelijk gesteld kon worden op basis van een onrechtmatige gedraging. Deze onrechtmatige gedraging zou volgens de bank liggen in de eerder vastgestelde niet-nakoming van de motiveringsplicht van de Raad bij het instellen van de sancties. Volgens vaste rechtspraak leidt niet-nakoming van de motiveringsplicht niet op zichzelf tot aansprakelijkheid van de EU. Het feit dat de Raad haar motiveringsplicht van de besluiten en verordeningen waarmee de sancties werden ingesteld niet is nagekomen geeft hier op zichzelf geen aanleiding tot aansprakelijkheid van de EU. De motiveringsplicht van de Raad (zie artikel 296 EU-Werkingsverdrag ) betreft volgens het Hof slechts een vormvoorschrift, in tegenstelling tot de vraag of de motivering inhoudelijk gegrond is. Voor zover het gaat om dit vormvoorschrift concludeert het EU-Hof dat er geen sprake kan zijn van een onrechtmatige gedraging waarvoor de EU aansprakelijk kan worden gesteld.

Volgens het EU-Hof kan de EU wél aansprakelijk worden gesteld voor een onrechtmatige gedraging als de Raad de onderhavige sancties had vastgesteld op basis van een niet of in ontoereikende mate inhoudelijk gegronde motivering. Het is dan wel een voorwaarde dat de eiser in het beroep tot schadevergoeding dit argument aanvoert, namelijk dat de besluiten en verordeningen om de bank op sanctielijsten te plaatsen inhoudelijk niet toereikend gemotiveerd waren. Omdat de bank slechts de niet-nakoming van de motiveringsplicht door de Raad heeft aangevoerd ter ondersteuning van haar beroep tot schadevergoeding bij het EU-Gerecht (en niet de inhoud van de motivering), oordeelt het EU-Hof dat het EU-Gerecht op dit punt geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

Conclusie

Omdat de onjuiste rechtsopvatting van het EU-Gerecht ten aanzien van de jurisdictie over schadevergoedingsvorderingen t.a.v. GBVB-besluiten geen rechtvaardiging vormt voor de verzochte vernietiging van het bestreden arrest, wijst het EU-Hof de hogere voorziening ten slotte in haar geheel af.

Meer informatie

• ECER dossier: Sancties
• ECER dossier: GBVB