EU-Hof: vaststelling in eerder prejudicieel arrest dat wettelijke bepaling van een lidstaat in strijd is met het Unierecht heeft ook gevolgen in latere procedure met niet identieke feiten

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 10 maart 2022 in de zaak C-177/ 20 (Grossmania).

Achtergrond
Grossmania, een in Hongarije gevestigde vennootschap waarvan de vennoten natuurlijke personen zijn die onderdaan zijn van andere lidstaten, was houdster van rechten van vruchtgebruik die zij had verworven op landbouwpercelen gelegen in Hongarije. Deze rechten van vruchtgebruik zijn krachtens de Hongaarse wet overgangsmaatregelen van 2013 van rechtswege tenietgegaan op 1 mei 2014. Daarna zijn zij overeenkomstig de Hongaarse kadasterwet door de bevoegde autoriteit in het kadaster doorgehaald. Grossmania heeft geen beroep ingesteld tegen deze doorhaling.

Het EU-Hof oordeelde in zijn arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth ( C‑52/16 en C‑113/16 ), dat artikel 63 EU-Werkingsverdrag zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond waarvan de houders geen naast familielid zijn van de eigenaar van die grond, van rechtswege tenietgaan en als gevolg daarvan in het kadaster worden doorgehaald. Om die reden verzocht Grossmania op 10 mei 2019 de Hongaarse overheidsdienst voor de provincie Vas om herinschrijving van haar rechten van vruchtgebruik.

Nadat die overheidsdienst het verzoek niet-ontvankelijk verklaarde, diende Grossmania tegen dit besluit bezwaar in bij die overheidsdienst, die in haar besluit op het bezwaar (augustus 2019) aangaf dat de Hongaarse wet overgangsmaatregelen en wet landbouwgrond in de weg stonden aan de gevraagde herinschrijving. Wat betreft het arrest SEGRO en Horváth , gaf deze dienst aan dat dit arrest alleen van toepassing was op de specifieke zaken waarvoor het was gewezen. Met betrekking tot het arrest van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) ( C‑235/17 ), dat was gewezen in het kader van een beroep wegens niet-nakoming inzake dezelfde nationale regelgeving, benadrukte die dienst dat het ging om een gezaghebbend arrest op het gebied van schadevergoeding en niet op het gebied van de herinschrijving van eerder doorgehaalde rechten van vruchtgebruik.

Grossmania stelt beroep in bij de verwijzende rechter, de Hongaarse bestuurs- en arbeidsrechter. Om te beginnen merkt deze rechter op dat ten tijde van het hoofdgeding het nationale recht nog geen enkele bepaling bevatte op grond waarvan Grossmania kon worden vergoed voor de schade die voortvloeit uit het van rechtswege tenietgaan en het doorhalen van haar rechten van vruchtgebruik. Aangezien Grossmania geen schadevergoeding kon verkrijgen had zij volgens deze rechter geen andere mogelijkheid dan te verzoeken om herinschrijving van haar rechten van vruchtgebruik.
In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af wat de reikwijdte is van de bindende rechtsgevolgen van (naar aanleiding van een prejudiciële verwijzing) gewezen arresten van het EU-Hof. Overeenkomstig de rechtspraak van het EU-Hof is een in laatste aanleg aangezochte nationale rechter, vanwege het dwingende karakter van een reeds door het EU-Hof krachtens artikel 267 EU-Werkingsverdrag gegeven uitleg, niet verplicht om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen wanneer de opgeworpen vraag inhoudelijk gelijk is aan een vraag die reeds in een vergelijkbaar geval voorwerp van een prejudiciële beslissing is geweest of wanneer de aan de orde zijnde rechtsvraag is beslecht door vaste rechtspraak van het EU-Hof. Dit ongeacht de aard van de procedures die aanleiding tot die rechtspraak hebben gegeven en zelfs indien de aan de orde zijnde vraagstukken niet volledig gelijk zijn. De door het EU-Hof gegeven uitleg werkt ex tunc, in die zin dat de uitgelegde regel door de nationale rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitleg is beslist.

Volgens de verwijzende rechter blijkt uit het arrest SEGRO en Horváth duidelijk dat betreffende bepalingen van de Hongaarse wet overgangsmaatregelen van 2013, op basis waarvan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beslissing is vastgesteld, in strijd is met het Unierecht. Echter, anders dan in de situaties die hebben geleid tot dat arrest, heeft Grossmania de doorhaling van haar rechten van vruchtgebruik niet in rechte aangevochten. De verwijzende rechter schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een beslissing over een prejudiciële vraag.

EU-Hof
De verwijzende rechter wil met zijn prejudiciële vraag vernemen of artikel 267 EU-werkingsverdrag zo dient te worden uitgelegd dat wanneer het EU-Hof reeds in een prejudiciële procedure heeft vastgesteld dat een wettelijke bepaling van een lidstaat in strijd is met het Unierecht, deze bepaling ook in latere bestuurlijke en gerechtelijke procedures in die lidstaat buiten toepassing moet blijven, ook al zijn de aan de latere procedure ten grondslag liggende feiten niet volstrekt identiek aan de feiten van de procedure die aanleiding vormde voor de eerdere prejudiciële procedure. Volgens het EU-Hof gaat het om de vraag of het Unierecht, en met name artikel 267 EU-Werkingsverdrag , zo moet worden uitgelegd dat een nationale rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om herinschrijving van rechten van vruchtgebruik die van rechtswege teniet zijn gegaan en zijn doorgehaald in het kadaster op grond van een nationale regeling die onverenigbaar is met artikel 63 EU-Werkingsverdrag -zoals uitgelegd door het EU-Hof in een prejudicieel arrest- ten eerste deze regeling buiten toepassing moet laten, en, ten tweede, de bevoegde bestuurlijke instantie moet gelasten deze rechten van vruchtgebruik opnieuw in te schrijven, ook al is de doorhaling van die rechten niet binnen de wettelijke termijnen in rechte aangevochten.

Het EU-Hof brengt in de eerste plaats in herinnering dat het Hof in het arrest SEGRO en Horváth , voor recht heeft verklaard dat artikel 63 EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond waarvan de houders geen naast familielid zijn van de eigenaar van die grond, van rechtswege tenietgaan en als gevolg daarvan in het kadaster worden doorgehaald.

In de tweede plaats behandelt het EU-Hof de vraag of een dergelijke uitlegging van artikel 63 EU-Werkingsverdrag , die is gegeven in een op grond van artikel 267 EU-Werkingsverdrag gewezen prejudicieel arrest, een verplichting voor de verwijzende rechter meebrengt om de betrokken nationale regeling buiten toepassing te laten. Uit vaste rechtspraak van het EU-Hof volgt dat de uitleg die het EU-Hof krachtens de hem bij artikel 267 EU-Werkingsverdrag verleende bevoegdheid geeft aan een regel van Unierecht, de betekenis en strekking van dat voorschrift verklaart en preciseert, voor zover dat nodig is, zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden begrepen en toegepast (arrest Hochtief ( C‑300/17 ). Een prejudicieel arrest is met andere woorden louter declaratoir en niet constitutief van aard (zie ook arrest Starjakob ( C‑417/13 ).

Het EU-Hof merkt in dit kader op dat wanneer een vraag over de uitleg van het Unierecht duidelijk is beantwoord in de rechtspraak van het Hof, de nationale rechter dus zelf al het nodige moet doen om ervoor te zorgen dat deze uitleg wordt toegepast (zie ook arrest van PFE (C‑689/13). Bovendien is, wanneer de nationale regelgeving niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan worden uitgelegd, krachtens het voorrangsbeginsel de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is belast met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht verplicht om de volle werking van deze bepalingen te verzekeren. Daarbij moet hij zo nodig, op eigen gezag, elke, zelfs latere, met een bepaling van Unierecht strijdige nationale regeling buiten toepassing laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten (zie ook arrest Popławski (C‑573/17).

Voor wat betreft in de derde plaats de omstandigheid dat Grossmania de doorhaling van haar rechten van vruchtgebruik niet binnen de daartoe gestelde termijnen in rechte heeft aangevochten, merkt het EU-Hof op dat de verwijzende rechter niet heeft verduidelijkt in welk opzicht een dergelijke omstandigheid de beslechting van het hoofdgeding kan bemoeilijken. Deze rechter heeft in dit verband opgemerkt dat de weigering van de bevoegde nationale instantie om de rechten van vruchtgebruik van verzoekster in het hoofdgeding opnieuw in te schrijven, was gebaseerd op het feit dat betreffende bepalingen van de wet overgangsmaatregelen en de wet landbouwgrond van 2013 nog steeds van kracht waren. De Hongaarse regering bij het EU-Hof ingediende opmerkingen benadrukt dat volgens het nationale recht de doorhaling van de rechten van vruchtgebruik (omdat deze niet was betwist) definitief is geworden en in de weg stond aan herinschrijving in het kadaster.

Wat de eerbiediging van het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, merkt het EU-Hof op dat het aan de verwijzende rechter is om na te gaan of naar Hongaars recht de mogelijkheid om op te komen tegen een onherroepelijk geworden maatregel tot doorhaling van rechten van vruchtgebruik, in het kader van een beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om herinschrijving van die rechten, niet verschilt naargelang die maatregel in strijd is met het nationale recht dan wel met het Unierecht. Met betrekking tot het doeltreffendheidsbeginsel benadrukt het EU-Hof dat ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de toepassing van het Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met inaanmerking-neming van de plaats van die regel in de gehele procedure voor de verschillende nationale instanties en van het verloop en de bijzondere kenmerken van die procedure. Daarbij moet rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspleging ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure (zie ook arrest Lpg-tankwagens (C‑120/19).

Het EU-Hof erkende eerder al dat het feit dat een bestuursbesluit onherroepelijk is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen, bijdraagt aan de rechtszekerheid, zodat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een dergelijk definitief bestuursbesluit (zie arrest Kempter (C‑2/06). De inachtneming van het rechtszekerheidsbeginsel voorkomt zo dat bestuurshandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, onbeperkt in het geding kunnen worden gebracht (zie ook arrest i-21 Germany en Arcor (C‑392/04 en C‑422/04).

Het EU-Hof heeft echter in wezen geoordeeld dat een nationaal bestuursorgaan in bijzondere omstandigheden op grond van de uit artikel 4, lid 3, EU-Verdrag voortvloeiende beginselen van doeltreffendheid en loyale samenwerking gehouden kan zijn een onherroepelijk geworden besluit opnieuw te onderzoeken. Hierbij moet rekening worden gehouden met de bijzonderheden van de situaties en met de betrokken belangen teneinde een evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsvereiste en het legaliteitsvereiste uit het oogpunt van het Unierecht (zie ook arrest Incyte (C‑492/16).

In onderhavige zaak zijn de rechten van vruchtgebruik van Grossmania in het kadaster doorgehaald op basis van een nationale regeling die - door te bepalen dat de in handen van onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije zijnde rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond van rechtswege tenietgaan- alleen al vanwege het voorwerp van die regeling het recht van de betrokkenen op het in artikel 63 EU-Werkingsverdrag gewaarborgde vrije verkeer van kapitaal beperkt, zonder dat die beperking op enige wijze kan worden gerechtvaardigd. Zoals volgt uit het arrest Vruchtgebruik op landbouwgrond (C‑235/17) doet deze nationale regeling bovendien ook afbreuk aan het in artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op eigendom, door de betrokkenen per definitie op een gedwongen, integrale en definitieve manier deze rechten van vruchtgebruik te ontnemen, terwijl deze regeling niet wordt gerechtvaardigd op grond van een reden van algemeen belang en voorts ook niet vergezeld gaat van een regeling voor de tijdige betaling van een billijke vergoeding.

Deze ernstige schending van zowel de in artikel 63 EU-Werkingsverdrag verankerde fundamentele vrijheid als het door artikel 17, lid 1 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom blijkt verstrekkende gevolgen te hebben gehad, aangezien, op basis van de verduidelijkingen van de Hongaarse regering in de zaken die hebben geleid tot het arrest SEGRO en Horváth meer dan 5000 onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije zijn getroffen door de schrapping van hun rechten van vruchtgebruik.

In die omstandigheden moet bijzonder belang worden gehecht aan het legaliteitsvereiste uit het oogpunt van het Unierecht. Voor het rechtszekerheidsvereiste moet hieraan worden toegevoegd dat betreffende bepaling van de Hongaarse wet overgangsmaatregelen van 2013 bepaalt dat de daarin bedoelde rechten van vruchtgebruik „van rechtswege” tenietgaan op 1 mei 2014, waarna zij vervolgens krachtens de kadasterwet bij een daartoe vastgesteld besluit in het kadaster worden doorgehaald. Zelfs indien de doorhaling van rechten van vruchtgebruik losstaat van het van rechtswege tenietgaan van deze rechten, kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, door de wijze van tenietgaan, volgens het EU-Hof verwarring doen ontstaan over de noodzaak voor personen wier rechten van vruchtgebruik van rechtswege teniet zijn gegaan, om het latere besluit tot doorhaling aan te vechten teneinde hun rechten van vruchtgebruik te vrijwaren.

Hieruit volgt volgens het EU-Hof dat indien zou worden bevestigd dat het naar Hongaars recht niet mogelijk is om een onherroepelijk geworden maatregel tot doorhaling van rechten van vruchtgebruik voor de rechter aan te vechten in het kader van een beroep tegen de afwijzing van een verzoek om herinschrijving van deze rechten, deze onmogelijkheid redelijkerwijs niet kan worden gerechtvaardigd door het rechtszekerheidsvereiste en dus door die rechter moet worden uitgesloten als zijnde in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking die voortvloeien uit artikel 4, lid 3, EU-Verdrag.

Wat in de vierde plaats de vraag betreft of de bevoegde autoriteiten in omstandigheden als die van het hoofdgeding, zodra is vastgesteld dat de nationale regeling buiten toepassing moet worden gelaten, hoe dan ook verplicht zijn om de betrokken rechten van vruchtgebruik opnieuw in te schrijven, dan wel of deze onrechtmatige schrapping met andere middelen kan worden hersteld, merkt het EU-Hof op dat de lidstaten volgens het in artikel 4, lid 3, EU-Verdrag neergelegde beginsel van loyale samenwerking verplicht zijn om de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken (zie ook arrest Windturbines in Aalter en Nevele, C‑24/19 ).

Het EU-Hof antwoordt op de prejudiciële vraag dat gelet op alle voorgaande overwegingen, het Unierecht - en met name artikel 4, lid 3, EU-Verdrag en artikel 267 EU-Werkingsverdrag - alsvolgt moeten worden uitgelegd: een nationale rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om herinschrijving van rechten van vruchtgebruik, die van rechtswege teniet zijn gegaan en zijn doorgehaald in het kadaster op grond van een nationale regeling die onverenigbaar is met artikel 63 EU-Werkingsverdrag - zoals uitgelegd door het EU-Hof in een prejudicieel arrest- moet deze regeling buiten toepassing laten. Dit is anders indien er sprake is van objectieve en legitieme obstakels van met name juridische aard. In dat geval moet de nationale rechter de bevoegde bestuurlijke instantie gelasten de rechten van vruchtgebruik opnieuw in te schrijven, ook al is de doorhaling van die rechten niet binnen de wettelijke termijnen in rechte aangevochten en dientengevolge naar nationaal recht onherroepelijk geworden.

Meer informatie:
ECER-pagina – De prejudiciële procedure