EU-Hof verduidelijkt de voorwaarden voor inbewaringstelling van illegaal verblijvende derdelanders in gevangenissen

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 10 maart 2022 in de zaak C-519/20, Landkreis Gifhorn.

Achtergrond

Deze zaak betreft de specifieke situatie waarin de Bondsrepubliek Duitsland (EU-lidstaat) zich beroept op een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1 van richtlijn 2008/115 (hierna: EU-Terugkeerrichtlijn). Er is sprake van een noodsituatie indien een uitzonderlijk groot aantal derdelanders moet terugkeren naar hun land van herkomst en de speciale inrichtingen voor bewaring van een lidstaat onverwacht zwaar worden belast. In een noodsituatie mogen lidstaten afwijken van de regel dat illegaal verblijvende derdelanders met het oog op hun verwijdering in “speciale inrichtingen voor bewaring” worden ondergebracht ( artikel 16, lid 1, EU-Terugkeerrichtlijn ).

In Duitsland is in 2019 een wet aangenomen op grond waarvan tot en met 1 juli 2022 kan worden afgeweken van de verplichting uit artikel 16, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn . Op basis van die wet is K, een Pakistaans staatsburger, in augustus 2020 in de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover (Duitsland) in bewaring gesteld. Die afdeling is in Nedersaksen centraal belast met het onderbrengen van de met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen. Op het terrein van de afdeling wordt echter ook één van de drie gebouwen tijdelijk gebruikt voor gevangenen die een vervangende vrijheidsstraf of een korte vrijheidsstraf van maximaal drie maanden uitzitten.

De bewaring van K is in september 2020 verlengd. K heeft beroep ingesteld bij een Duitse rechter tegen die verlenging. Die rechter moet beoordelen of de verlenging van de bewaring rechtmatig is in het licht van de artikelen 16 en 18 van de EU-Terugkeerrichtlijn en heeft het EU-Hof een aantal vragen voorgelegd.

De rechter wil in de eerste plaats weten onder welke voorwaarden een lidstaat zich kan beroepen op een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn . Daarnaast vraagt de rechter aan het EU-Hof welke bevoegdheden de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit in die context heeft. Tenslotte wil de rechter van het EU-Hof weten of de afdeling Langenhagen kan worden aangemerkt als een ‘speciale inrichting voor bewaring’ in de zin van artikel 16, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn .

EU-Hof

Het begrip ‘speciale inrichting voor bewaring’’

Het EU-Hof oordeelt in de eerste plaats dat de speciale inrichtingen voor bewaring zich onderscheiden van gevangenissen, wat impliceert dat de bewaringsomstandigheden in die inrichtingen van dien aard zijn dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de bewaring van de derdelander gelijkstaat aan detentie in een gevangenisomgeving. Daarnaast oordeelt het EU-Hof dat bewaring van een illegaal verblijvende derdelander enkel tot doel heeft om de terugkeer van de derdelander na zijn land van herkomst te verzekeren en niet bedoeld is als straf.

Het is aan de nationale rechter om te bepalen of de plaats en de omstandigheden van de bewaring, in hun geheel beschouwd, geschikt zijn voor een bewaring in de zin van artikel 15 van de EU-Terugkeerrichtlijn . Het gegeven dat een inrichting voor bewaring bestuurlijk verbonden is met een autoriteit die ook bevoegdheden heeft op het gebied van penitentiaire inrichtingen (gevangenissen) is irrelevant bij de beoordeling van de rechter. Ook het feit dat een deel van de afdeling – zoals de afdeling Langenhagen in deze zaak - wordt gebruikt voor de detentie van strafrechtelijk veroordeelde personen kan niet voorkomen dat een inrichting wordt aangemerkt als ‘speciale inrichting voor bewaring’, mits de scheiding tussen illegaal verblijvende derdelanders en strafrechtelijk veroordeelden daadwerkelijk is gewaarborgd.

Bevoegdheden van de rechter bij toetsing van noodsituatie

Het EU-Hof oordeelt dat het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming (artikel 47 EU-Handvest) vereist dat een nationale rechter in staat moet zijn om voorafgaand aan zijn beslissing te onderzoeken of een nationale regeling ter omzetting van artikel 18 van de EU-Terugkeerrichtlijn verenigbaar is met het EU-recht. Die rechter moet met name onderzoeken of die regeling strookt met hetgeen door artikel 18 van de EU-Terugkeerrichtlijn is toegestaan. In het kader van zijn onderzoek moet de rechter uitspraak kunnen doen over alle feitelijke en juridische omstandigheden die van belang zijn om te bepalen of de afwijkende wijze waarop de bewaring zal plaatsvinden gerechtvaardigd is.

Voorwaarden voor beroep op noodsituatie

Het EU-Hof oordeelt in de eerste plaats over de voorwaarde dat de speciale inrichtingen voor bewaring van de betrokken lidstaat zwaar moeten worden belast. Met betrekking tot die voorwaarde oordeelt het EU-Hof dat artikel 18, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn niet vereist dat de opvangcapaciteit van de speciale inrichtingen permanent en volledig overbelast is, maar alleen dat de maximale opvangcapaciteit structureel gezien bijna bereikt is. Een lidstaat mag dus op grond van artikel 18, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn een regeling vaststellen op basis waarvan derdelanders met het oog op hun verwijdering in bewaring worden gesteld in gevangenissen, ook al valt niet uit te sluiten dat gedurende de periode waarin deze lidstaat van deze mogelijkheid gebruikmaakt, tijdelijke plaatsen beschikbaar zijn in bepaalde speciale inrichtingen voor bewaring.

Vervolgens gaat het EU-Hof in op de voorwaarde dat de op de speciale inrichtingen voor bewaring rustende zware last onverwacht is. De betrokken lidstaat moet aantonen dat hem ten tijde van de vaststelling van de afwijkende maatregelen redelijkerwijs niet kon worden verweten dat hij de zware last die het aantal in bewaring te nemen derdelanders op dat moment zou leggen op de speciale inrichtingen voor bewaring, niet beter had kunnen voorzien of althans dat hem redelijkerwijs niet kon worden verweten dat hij op dat moment niet voldoende structurele maatregelen had getroffen om de op de speciale inrichtingen voor bewaring drukkende zware last te verlichten.

Daarnaast oordeelt het EU-Hof dat de betrokken lidstaat moet kunnen aantonen dat de zware last blijft bestaan gedurende de gehele periode waarin hij zich op artikel 18, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn beroept. De bevoegde autoriteiten kunnen dus worden verplicht om het voortduren van de noodsituatie regelmatig te toetsen.

Tenslotte benadrukt het EU-Hof dat lidstaten in het geval van een volledige, plotselinge en kortstondige overbelasting van de speciale centra voor bewaring een beroep kunnen doen op artikel 16, lid 1, tweede volzin van de EU-Terugkeerrichtlijn. Indien een lidstaat wordt geconfronteerd met een dergelijke overbelasting en er geen minder dwingende maatregel dan de inbewaringstelling zou volstaan, dan mag de derdelander tijdelijk en afgezonderd van de gewone gevangenen in bewaring worden genomen in een gevangenis. De derdelander mag slechts gedurende een korte periode in bewaring worden gehouden in de gevangenis.

Rechtstreekse werking

Het EU-Hof oordeelt dat artikel 16, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn, de bepaling waarin is opgenomen dat illegaal verblijvende derdelanders met het oog op hun terugkeer moet worden ondergebracht in speciale centra, rechtstreekse werking heeft. Daaruit volgt dat een rechter een nationale regeling op grond waarvan illegaal verblijvende derdelanders in bewaring mogen worden gesteld in een gevangenis, buiten toepassing moet laten wanneer niet langer is voldaan aan de voorwaarden waaronder een dergelijke regeling volgens artikel 18, lid 1 en artikel 16, lid 1, tweede volzin van de EU-Terugkeerrichtlijn verenigbaar is met het EU-recht.

Meer informatie:

• ECER-dossier – Terugkeerrichtlijn