EU-Hof verduidelijkt wanneer illegaal verblijvende derdelanders in bewaring kunnen worden gesteld

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 6 oktober 2022 in de zaak C-241/21, I.L.

Achtergrond

I.L. is een Moldavisch onderdaan die in Estland verbleef krachtens een visumvrijstelling. Hij is in oktober 2020 in Estland veroordeeld tot een gevangenisstraf vanwege een lichamelijke mishandeling. De politionele en grensbeschermingsautoriteit van Estland (hierna: PPA) heeft vervolgens een einde gemaakt aan het verblijf van I.L. op het Estse grondgebied en zijn inbewaringstelling bevolen. De PPA heeft dat besluit gemotiveerd met het feit dat er een ‘risico op onderduiken’ was.

Het proces-verbaal van inbewaringstelling vermeldt dat de betrokkene in bewaring werd gesteld omwille van zijn houding ten aanzien van het gepleegde strafbare feit en zijn gedrag na zijn veroordeling. Volgens de PPA waren er redenen om aan te nemen dat de betrokkene zich, ondanks zijn toezegging om het land vrijwillig te verlaten en zijn verzoek om zijn vrijwillig vertrek te gelasten, aan de verwijdering zou kunnen onttrekken. PPA heeft een bevel tegen I.L. uitgevaardigd om Estland te verlaten.

De Estse rechter heeft bij beschikking van 15 oktober 2020 toestemming verleend voor de inbewaringstelling van I.L. De rechter in tweede aanleg heeft het beroep tot nietigverklaring tegen die beschikking op 2 december 2020 verworpen. Ondertussen was I.L. op 23 november 2020 naar Moldavië verwijderd. I.L. heeft bij de hoogste rechterlijke instantie van Estland (verwijzende rechter) een hogere voorziening ingesteld, strekkende tot vernietiging van de beschikking van de rechter in tweede aanleg en tot vaststelling van de onrechtmatigheid van de inbewaringstelling. In zijn hogere voorziening heeft I.L. gepreciseerd dat hij gerechtigd zou zijn om tegen de PPA een beroep tot schadevergoeding in te stellen indien de rechter in hogere voorziening zou oordelen dat zijn inbewaringstelling onrechtmatig was.

In die context heeft de verwijzende rechter een prejudiciële vraag gesteld aan het EU-Hof. Die rechter wil van het EU-Hof weten of artikel 15, lid 1 van de Terugkeerrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het een lidstaat niet de mogelijkheid biedt om enkel op grond van een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, de inbewaringstelling te bevelen van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land, zonder dat er sprake is van een van de specifieke gronden voor bewaring zoals voorzien en duidelijk omschreven in de wetgeving die ertoe strekt de genoemde bepaling om te zetten in nationaal recht.

EU-Hof

Het EU-Hof stelt vast dat artikel 15, lid 1 van de Terugkeerrichtlijn een opsomming bevat van twee gronden voor bewaring. Ten eerste het bestaan van een risico op onderduiken, en ten tweede de omstandigheid dat de betrokkene de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Het EU-Hof oordeelt dat die opsomming niet uitputtend is. De lidstaten kunnen voorzien in andere specifieke gronden voor bewaring. De mogelijkheid voor de lidstaten om bijkomende gronden voor bewaring in te voeren is echter strikt geregeld, zowel door de vereisten van de Terugkeerrichtlijn zelf als door de vereisten die voortvloeien uit de bescherming van de grondrechten, in het bijzonder het grondrecht op vrijheid (artikel 6 EU-Handvest).

In de eerste plaats mag een maatregel van bewaring enkel worden bevolen indien de uitvoering van het terugkeerbesluit in de vorm van verwijdering in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene en enkel de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure tot doel mag hebben. In de tweede plaats moet de bewaring met het oog op verwijdering worden beperkt en afhankelijk worden gesteld van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel. Dit houdt in dat een lidstaat in geen geval mag voorzien in een bijkomende grond voor bewaring voor situaties waarin minder dwingende maatregelen, met name maatregelen waarbij de grondrechten van de betrokkenen in acht worden genomen, volstaan om de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te verzekeren.

Vervolgens oordeelt het EU-Hof dat artikel 15, lid 1 van de Terugkeerrichtlijn voorziet in een beperking van het in artikel 6 van het EU-Handvest neergelegde grondrecht op vrijheid. Aangezien de inbewaringstelling een ernstige inbreuk op dat grondrecht vormt, dienen daarvoor strikte waarborgen te gelden. Het gaat om waarborgen als het bestaan van een wettelijke grondslag, duidelijkheid, voorzienbaarheid, toegankelijkheid en bescherming tegen willekeur. Het is in dat kader essentieel dat de criteria voor de bepaling van de grond voor inbewaringstelling duidelijk zijn vastgelegd in een dwingende handeling waarvan de toepassing voorzienbaar is.

Het EU-Hof oordeelt dat een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, niet voldoet aan de vereisten van duidelijkheid, voorzienbaarheid en bescherming tegen willekeur. Door het gebrek aan precisie van een dergelijk criterium, meer bepaald wat betreft de elementen die de bevoegde nationale autoriteiten in aanmerking moeten nemen om te beoordelen of het risico waarop het berust al dan niet aanwezig is, kunnen de betrokken personen niet met de vereiste mate van zekerheid voorzien in welke gevallen ze in bewaring zouden kunnen worden gesteld. Om dezelfde reden biedt een dergelijk criterium die personen geen passende bescherming tegen willekeur.

Meer informatie:

• ECER-dossier – Terugkeerrichtlijn