Europese Commissie komt in het kader van de Oekraïne-crisis met aanbeveling over tegengaan van gouden paspoorten praktijk

Het gaat om de Aanbeveling van de Commissie over burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders en over onmiddellijk te nemen maatregelen naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne van 28 maart 2022. Het is nu aan de lidstaten om de aanbeveling uit te voeren. De Commissie verzoekt betrokken lidstaten wel om uiterlijk eind mei verslag uit te brengen over de uitvoering van de aanbeveling en om de Commissie ook daarna regelmatig op de hoogte te houden.

Achtergrond
Met burgerschapsregelingen voor investeerders kunnen personen in ruil voor een aanzienlijke betaling of investering de nationaliteit van een land verwerven. Met verblijfsregelingen voor investeerders kunnen onderdanen van derde landen in ruil voor een betaling of investering een verblijfs-vergunning krijgen om in een EU-land te wonen.

In januari 2019 bracht de Commissie een verslag (EN) uit over bestaande burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders in een aantal EU-lidstaten. Daarin zijn bestaande praktijken geïnventariseerd en bepaalde risico's vastgesteld die dergelijke regelingen met zich meebrengen voor de EU.

De voorwaarden voor het verkrijgen en verliezen van het nationale burgerschap worden weliswaar geregeld door het nationale recht van elke lidstaat – mits dit in overeenstemming is met het recht van de Unie – maar het bezit van de nationaliteit van een lidstaat is de enige voorwaarde voor EU-burgerschap en voor toegang tot de bij de Verdragen verleende rechten. De Commissie heeft vaak aangegeven ernstig bezorgd te zijn over burgerschapsregelingen voor investeerders en over de risico's die daaraan verbonden zijn. Ook startte de Commissie in oktober 2020 een inbreukprocedure tegen Cyprus en Malta (zie ECER-bericht) in verband met hun burgerschapsregeling voor investeerders en werd Bulgarije gevraagd zijn regeling stop te zetten.

Met verblijfsregelingen voor investeerders worden andere rechten verleend dan met burgerschapsregelingen. Voor lidstaten en de EU als geheel vormen zij echter een even groot veiligheidsrisico. Met een geldige verblijfsvergunning kunnen onderdanen van derde landen namelijk niet alleen in de betrokken lidstaat verblijven, maar ook vrij reizen in het Schengengebied. Het EU-recht bevat weliswaar de voorwaarden waaronder bepaalde categorieën onderdanen van derde landen de EU kunnen binnenkomen, maar het verlenen van verblijfsvergunningen aan investeerders is niet op EU-niveau geregeld en blijft een nationale bevoegdheid.

Aanbeveling en de Russisch-Oekraïense situatie
De aanbeveling maakt duidelijk dat deze geen afbreuk mag doen aan de toelating tot en het verblijf in de EU van (Bela-) Russische onderdanen op gronden zoals toelating op humanitaire gronden of in het kader van internationale bescherming.

Sommige (Bela-) Russische onderdanen aan wie sancties zijn opgelegd of die de oorlog in Oekraïne in belangrijke mate steunen, hebben mogelijk in het kader van de bestaande burgerschaps- en verblijfsregelingen het EU-burgerschap verworven of bevoorrechte toegang tot de EU verkregen om bijvoorbeeld vrij in het Schengengebied te reizen. Ter beperking van deze onmiddellijke risico's beveelt de Commissie ook aan dat lidstaten nagaan of zij het staatsburgerschap dat in het kader van een burgerschaps-regeling voor investeerders (“gouden paspoort”) is verleend aan (Bela-) Russische onderdanen die nu op een EU-sanctielijst staan door de oorlog in Oekraïne niet zouden moeten intrekken.
Verblijfsvergunningen die in het kader van een verblijfsregeling voor investeerders zijn verleend aan (Bela-) Russische onderdanen aan wie sancties zijn opgelegd zouden onmiddellijk moeten worden ingetrokken. En wel op basis van een individuele beoordeling en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, de grondrechten en het nationale recht van de lidstaten. Deze maatregelen zouden tevens moeten gelden voor (Bela-) Russische onderdanen die de oorlog in Oekraïne in belangrijke mate steunen.

Burgerschapsregelingen voor investeerders
Iedereen die de nationaliteit van een EU-lidstaat heeft, is ook EU-burger. Het EU-burgerschap geeft automatisch recht op vrij verkeer en toegang tot de interne markt van de EU en omvat ook het recht om te stemmen en te worden verkozen bij Europese en lokale verkiezingen. Dit heeft gevolgen voor alle lidstaten en tegen de achtergrond van de Russische agressie tegen Oekraïne zijn de risico's van dergelijke regelingen nog duidelijker geworden.

De aanbeveling benadrukt dat het noodzakelijk is:

• dat de lidstaten die nog steeds burgerschapsregelingen voor investeerders toepassen, deze onmiddellijk stopzetten.  Dergelijke regelingen zijn niet verenigbaar met het beginsel van loyale samenwerking en met het concept van EU-burgerschap in de EU-Verdragen. De eerder aangemaande lidstaten Cyprus, Malta en Bulgarije werken in dat kader ook aan hun regelingen;
• dat de betrokken lidstaten beoordelen of zij moeten overgaan tot intrekking van het staatsburgerschap dat eerder werd toegekend aan (Bela-) Russische onderdanen aan wie nu sancties zijn opgelegd of die de oorlog in Oekraïne steunen. Bij die beoordeling zouden de betrokken lidstaten rekening moeten houden met de beginselen die het EU-Hof heeft bepaald met betrekking tot het verlies van het Unieburgerschap.

Verblijfsregelingen voor investeerders
Verblijfsregelingen voor investeerders brengen voor de lidstaten en voor de EU als geheel risico's met zich op het gebied van veiligheid, witwaspraktijken, belastingontwijking en corruptie. De agressie van Rusland jegens Oekraïne heeft deze risico's opnieuw verduidelijkt.

In de aanbeveling verzoekt de Commissie de lidstaten om met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, de grondrechten en het nationale recht van de lidstaten:

• strenge controles op te zetten en deze voorafgaand aan de afgifte van een verblijfsvergunning voor investeringen uit te voeren: lidstaten zouden alle nodige maatregelen moeten nemen ter voorkoming van genoemde risico’s van verblijfsregelingen voor investeerders. Het opzetten van controles op de voorwaarden voor verblijf en de veiligheid, de uitvoering van die controle voorafgaand aan de afgifte van dergelijke verblijfsvergunningen en het nagaan of het verblijf ononderbroken is, is hierbij essentieel;
• op basis van een beoordeling verblijfsvergunningen die in het kader van een verblijfsregeling voor investeerders zijn verleend aan (Bela-) Russische onderdanen aan wie nu EU-sancties zijn opgelegd in verband met de oorlog in Oekraïne, onmiddellijk in te trekken of te weigeren deze te verlengen. Dezelfde maatregel zou ook moeten gelden voor personen die de oorlog in Oekraïne of andere daarmee verband houdende activiteiten van de Russische regering of het regime van Loekasjenko die in strijd zijn met het internationaal recht, in belangrijke mate steunen;
• de afgifte van verblijfsvergunningen aan alle (Bela-) Russische onderdanen in het kader van verblijfsregelingen voor investeerders op te schorten.

Meer informatie 
Persbericht Europese Commissie
ECER-dossier: EU-Burgerschap
ECER-dossier: Sancties
ECER-pagina: EU-Ontwikkelingen Oekraïne- Rusland