Europese Rekenkamer concludeert dat toezicht op grenscontrole binnen Schengen tijdens pandemie beter kon

Achtergrond
Artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) bepaalt dat de EU ‘haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen (biedt), waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is’. De vrijheid om overal in de EU te reizen, te studeren en te werken wordt door burgers het vaakst genoemd als belangrijke prestatie van de EU. Vrij verkeer van personen binnen de EU is niet hetzelfde als de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen in het Schengengebied. Burgers kunnen zich vrij bewegen binnen het Schengengebied zonder controle aan de binnengrenzen. EU-burgers genieten vrij verkeer in de hele EU, ook van en naar EU-lidstaten die de controles aan de binnengrenzen (nog) niet hebben afgeschaft.

Het nu door de Europese Rekenkamer (ERK) gepubliceerde Speciaal verslag 13/2022 ‘Vrij verkeer in de EU tijdens de COVID-19-pandemie — Beperkt toezicht op controles aan de binnengrenzen en ongecoördineerde maatregelen van de lidstaten’ heeft tot doel om na te gaan of de Commissie doeltreffende maatregelen had getroffen ter bescherming van het recht van vrij verkeer van personen tijdens de COVID-19-pandemie. Dit omvatte de controles aan de binnengrenzen van het Schengengebied, de daarmee verband houdende reisbeperkingen en de coördinatie-inspanningen op EU-niveau. De ERK heeft gekeken naar de periode tot eind juni 2021 en verwacht dat het verslag wordt meegenomen in het lopende debat over de herziening van het Schengensysteem, met inbegrip van de herziening van de Schengengrenscode. Ook geeft de ERK aan van plan te zijn om later dit jaar een speciaal verslag te publiceren over EU-initiatieven om veilig reizen tijdens COVID-19 te vergemakkelijken.

De ERK presenteert haar speciale verslagen doorgaans aan het Europees Parlement en de Raad van de EU, aan andere belanghebbende partijen zoals nationale parlementen, belanghebbenden uit het bedrijfsleven en aan vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. In de praktijk wordt een groot deel van de aanbevelingen uit de verslagen van de ERK omgezet.

Het speciaal verslag
De ERK concludeert in het verslag dat, hoewel de Commissie de door de lidstaten opgelegde beperkingen van het vrije verkeer monitorde, ze in haar toezichthoudende rol werd gehinderd door de beperkingen van het rechtskader. Volgens de ERK heeft de Commissie niet naar behoren toezicht uitgeoefend om te waarborgen dat de controles aan de binnengrenzen in overeenstemming waren met de Schengenwetgeving. Het verslag stelt vast dat de kennisgevingen van de lidstaten inzake controles aan de binnengrenzen onvoldoende bewijs leverden dat de controles een uiterste middel, evenredig en van beperkte duur waren. Ook hebben lidstaten de Commissie niet altijd in kennis gesteld van nieuwe grenscontroles, en ook hebben zij niet altijd de verplichte verslagen achteraf ingediend waarin onder meer de doeltreffendheid en evenredigheid van hun controles aan de binnengrenzen worden beoordeeld. In het geval de verslagen wel werden ingediend, bevatten zij volgens het verslag niet voldoende informatie over deze belangrijke aspecten.

Het gebrek aan essentiële informatie van de lidstaten heeft volgens de ERK het vermogen van de Commissie aangetast om een gedegen analyse uit te voeren van de mate waarin de grenstoezichtsmaatregelen voldeden aan de Schengenwetgeving. Echter, de Commissie had sinds het begin van de COVID-19-pandemie de lidstaten ook niet om aanvullende informatie verzocht, noch een advies uitgebracht over de grenscontroles.

Het verslag concludeert dat vaak controles aan de binnengrenzen werden uitgevoerd om allerlei COVID-19-reisbeperkingen te handhaven. Hoewel de Commissie verantwoordelijk is voor het monitoren of deze beperkingen in overeenstemming zijn met het beginsel van vrij verkeer, concludeert het verslag dat de beperkingen van het rechtskader de werkzaamheden van de Commissie op dit gebied hebben belemmerd. In tegenstelling tot wat bij de controles aan de binnengrenzen het geval is, waren de lidstaten niet verplicht om de Commissie van reisbeperkingen in kennis te stellen. Bovendien is de inbreukprocedure, het enige instrument waarover de Commissie beschikt om het recht van vrij verkeer af te dwingen, ongeschikt voor situaties zoals de COVID-19-pandemie.

De Commissie en het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) hebben volgens de ERK tijdig richtsnoeren verstrekt om de coördinatie van controles aan de binnengrenzen en reisbeperkingen te vergemakkelijken. In de richtsnoeren voor controles aan de binnengrenzen ontbraken echter praktische details, bijvoorbeeld over de wijze waarop de lidstaten moesten aantonen dat de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie werden nageleefd, evenals goede praktijken bij het beheer van de binnengrenzen tijdens de COVID-19-pandemie. Daarbij is van belang dat het ECDC het nut en de impact van zijn richtsnoeren niet uitvoerig beoordeelt, aangezien het daartoe niet wettelijk verplicht is.

De Commissie heeft volgens de ERK belangrijke initiatieven genomen voor het coördineren van maatregelen die van invloed zijn op het vrije verkeer. Ook werd in juni 2020 een Re-open EU-portaal gelanceerd om essentiële informatie over reisbeperkingen voor burgers te consolideren. Uit de lidstaten-praktijken blijkt echter dat zelfs een jaar na het begin van de pandemie de reacties nog steeds grotendeels ongecoördineerd waren en niet altijd strookten met de Commissie-richtsnoeren en Raads-aanbevelingen.

Op basis van de in het verslag getrokken conclusies beveelt de ERK aan dat de Commissie nauwlettend toezicht houdt op de controles aan de binnengrenzen, de gegevensverzameling over reisbeperkingen stroomlijnt en beter uitvoerbare richtsnoeren verstrekt voor de uitvoering van controles aan de binnengrenzen. Ook beveelt de ERK aan dat het ECDC de mate waarin zijn richtsnoeren worden uitgevoerd, beter moeten worden gemonitord.

Meer informatie:
Persbericht Europese Rekenkamer
ECER-dossier: Justitie en Binnenlandse zaken- Controles bij overschrijding grenzen
ECER-pagina: Covid-19 update: EU-ontwikkelingen