Fiche werkingssfeer en toetsingskader EU-Handvest (artikelen 51 & 52)
In dit ICER-H verzamelfiche worden twee aspecten van het EU-Handvest behandeld aan de hand van de recente jurisprudentie, te weten de werkingssfeer van het Handvest (A.) en de wijze waarop het Hof toetst aan het Handvest (B.).Voor nadere informatie over het toetsingskader EU-Handvest wordt eveneens verwezen naar de ICER-Handleiding nationale toetsing EU-Handvest Grondrechten (zie gerelateerde documenten onderaan deze pagina).
Hoofdarrest
Arrest van het Hof van Justitie van 6 maart 2014 in de zaak C-206/13 Siragusa v Regione Sicilia
Andere arresten
Relevante wetgeving: artikel 51 Handvest
1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.
2. Dit Handvest breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.
Betrokken departementen
Alle departementen
Sleutelwoorden
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Ten uitvoer brengen van Unierecht – Werkingssfeer van Unierecht – Voldoende nauw verband
Beleidsrelevantie
Deze arresten geven meer duidelijkheid over wanneer het optreden en de handelingen van een lidstaat binnen de werkingssfeer van het EU-Handvest vallen en daarmee aan het Handvest moeten worden getoetst. In concreto gaat het daarbij om de uitleg van het begrip “ ten uitvoer brengen van het Unierecht” van artikel 51 Handvest.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum hoofdarrest
Siragusa is eigenaar van een terrein in een landschapsbeschermingsgebied op Sicilië (Italië). Hij heeft bouwwerkzaamheden verricht op zijn terrein, maar heeft hiervoor slechts achteraf een legalisatievergunning aangevraagd. Deze vergunning is hem door de bevoegde autoriteit geweigerd, aangezien de bouwwerkzaamheden in strijd waren met een landschapsbeschermingsregeling. Siragusa is daarom bevolen het terrein in de oorspronkelijke toestand te herstellen. Tegen dit bevel heeft Siragusa beroep ingesteld.
De verwijzende Italiaanse rechter wenst te vernemen of deze landschapsbeschermingsregeling verenigbaar is met artikel 17 van het Handvest (recht op eigendom) en met het evenredigheidsbeginsel. De landschapsbeschermingsregeling heeft betrekking op milieubescherming en houdt volgens de verwijzende rechter verband met verschillende Unierechtelijke bepalingen op milieugebied.
Het Hof brengt in herinnering dat de bepalingen van het Handvest de bevoegdheden van de Unie niet verruimen. Het Hof kan hierdoor een nationale regeling die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, niet aan het Handvest toetsen ( Åkerberg Fransson (C‑617/10)).
Op grond van artikel 51 lid 1 Handvest zijn de Handvestbepalingen uitsluitend tot de lidstaten gericht wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Krachtens de toelichting op artikel 51 is dit het geval wanneer lidstaten optreden binnen het toepassingsgebied van het Unierecht.
Het “ ten uitvoer brengen van het Unierecht” vereist volgens het Hof een zekere mate van een (nauw) verband dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere ( Kremzow (C-299/95)). Bij deze beoordeling moet onder meer worden nagegaan of de nationale regeling de uitvoering van een Unierechtelijke bepaling beoogt, wat de aard van deze regeling is en of zij niet andere doelstellingen nastreeft dan die waarop het Unierecht ziet, ook wanneer die regeling dit Unierecht indirect kan beïnvloeden. Ook moet worden gekeken of er een specifieke Unierechtelijke regeling bestaat die specifiek is of de nationale regeling kan beïnvloeden ( Iida (C‑40/11)).
Het Hof past bovenstaande criteria toe en concludeert dat het Handvest niet kan worden toegepast op de onderhavige zaak. De relevante bepalingen van de Italiaanse landschapsbeschermingsregeling vallen niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht, aangezien deze bepalingen geen normen van het Unierecht ten uitvoer brengen. De Unierechtelijke voorschriften op het betrokken gebied leggen de lidstaten geen verplichting op om het landschap te beschermen en hebben ook andere doelstellingen dan de landschapsregeling. Het enkele feit dat een nationale wet indirect de werking van het Unierecht kan beïnvloeden vormt niet een voldoende nauw verband, op grond waarvan het Handvest van toepassing kan zijn.
Daarom is het Hof net als alle interveniërende partijen (waaronder NL) van oordeel dat het niet bevoegd is de prejudiciële vragen te beantwoorden.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten
Dit arrest is van belang omdat het de Åkerberg-rechtspraak over de reikwijdte van het EU-Handvest verduidelijkt en daarmee toelichting geeft over wanneer het optreden en de handelingen van een lidstaat binnen de werkingssfeer van het EU-Handvest vallen en daaraan getoetst moeten worden. Het Hof herhaalt de eerdere rechtspraak ( Åkerberg Fransson; N.S. (C-411/10 en C-493/10); Pfleger (C-390/12)) waarin is vastgelegd dat het Handvest van toepassing is wanneer lidstaten optreden binnen het toepassingsgebied van het Unierecht. Het Hof bevestigt nu de pre- Åkerberg-rechtspraak dat dit betekent dat er een voldoende (nauw) verband [1] is vereist dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere (zie ook Hernandez (C-198/13) en Iida).
Voor dit verband construeert het Hof een test met drie elementen, waarbij moet worden nagegaan:
(ook indien de nationale regeling het Unierecht slechts indirect beïnvloedt);
De test voor de werkingssfeer van het Handvest ziet er dan schematisch als volgt uit: De door het Hof gehanteerde criteria zijn niet limitatief. Met voornoemde benadering en de gebruikte criteria lijkt het Hof het ruime begrip “ binnen het toepassingsbereik van het EU-recht” te beperken tot die situaties waarin er een voldoende nauw verband aanwezig is. Dit vereist een nauwkeurige analyse van de situatie die voorligt aan de hand van de genoemde criteria. Daarbij is de enkele omstandigheid dat een nationale wet indirect de werking van het Unierecht kan beïnvloeden niet genoeg om aan te nemen dat er voldoende nauwe band is. [2]
Bij de toepassing van deze test heeft het Hof de precieze betekenis van de drie voornoemde elementen nog niet uitgekristalliseerd. In de jurisprudentie tot nu toe herhaalt het Hof de formulering van bovenstaande test en past deze dan toe op de casus in kwestie, zonder duidelijk te preciseren welk element telkens aan de orde is. [3] Er bestaat bijvoorbeeld nog discussie over het verband tussen de vaststelling van het Hof dat een indirecte beïnvloeding van het Unierecht door het nationale recht geen voldoende nauw verband is (par. 24 en 29 Siragusa) en de zinsnede “ook indien de nationale regeling het Unierecht slechts indirect beïnvloedt” (par. 25 Siragusa). De hoop is dat het Hof in andere nieuwe zaken een verfijning van de bovenstaande test zal geven.
Het Handvest is volgens het Hof in ieder geval wel van toepassing indien lidstaten door het uitoefenen van een beoordelingsvrijheid onder EU-wetgeving het Unierecht ten uitvoer brengen ( N.S.). Ook is het Handvest van toepassing indien lidstaten procedures hanteren om het Unierecht te effectueren ( DEB (C-279/09), Unitrading (C-437/13)), bijvoorbeeld op nationale procedures voor de indiening van een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid naar het Unierecht ( DEB).
Het Handvest is volgens het Hof niet van toepassing indien de EU-wetgeving in kwestie er niet toe strekt materiële rechten te verlenen ( Dano (C-333/13))of indien het lidstaten geen specifieke verplichting oplegt in de aan de orde zijnde situaties ( Hernandez). Ook is het Handvest niet van toepassing indien lidstaten “ buiten het kader van het stelsel van richtlijn[en]” gunstigere regelgeving toepassen ( Hernandez). Het Hof oordeelde in deze zaak dat de enkele omstandigheid dat een zaak betrekking heeft op een regeling die valt binnen een gebied waarop de Unie over bevoegdheden beschikt, niet uit zichzelf kan leiden tot de toepassing van het Handvest.
Ten slotte oordeelde het Hof dat het Handvest niet van toepassing is op maatregelen van lidstaten om voor financiële steun uit het EFSM/ESM in aanmerking te komen ( Pringle (C-370/12), Sindicato dos Bancários do Norte (C-128/12), omdat de verdragen voor de instelling van deze stabiliteitsmechanismes geen specifieke bevoegdheid toekennen aan de Unie.
Het Hof is tot nu toe niet helemaal consistent in de toepassing van deze test. In zaken na Iida en Siragusa heeft het Hof, zowel bij het van toepassing ( Pfleger) als bij het niet van toepassing verklaren van het Handvest ( Torralbo Marcos (C-265/13)) deze test overgeslagen. Dit is in het geval van Pfleger wellicht te verklaren door het feit dat deze zaak betrekking had op een meer klassieke grondrechtensituatie, namelijk het inroepen van verdragsgronden of dwingende vereisten van algemeen belang ter rechtvaardiging van belemmeringen van het vrij verkeer. Het Hof heeft voor deze situaties al in vroege pre-Handvest rechtspraak ( ERT (C-260/89) , Wachauf (5/88)) geoordeeld dat hierop de grondrechten van toepassing zijn.
Hoofdarresten
Relevante wetgeving: artikel 52, lid 1 Handvest:
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – artikel 52, lid 1 – toetsingskader
Deze arresten geven meer duidelijkheid over de wijze waarop het Hof artikel 52, lid 1 Handvest toepast om te bepalen of beperkingen op de rechten van het Handvest gerechtvaardigd zijn.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum hoofdarresten
Voor een samenvatting van de feiten van de twee hoofdarresten, Volker & Markus en Digital Rights Ireland, wordt verwezen naar de twee reeds bestaande ICER-H signaleringsfiches die over deze arresten zijn geschreven.
Kort gesteld waren in de bovenstaande arresten de volgende Handvestbepalingen aan de orde:
Zaak
HV-artikelen
Inmenging/beperking door?
Volker&Markus
7 & 8
Resp.: recht op eerbiediging privé- en familieleven; recht op bescherming persoonsgegevens
Verordeningen 1290/2005 en 259/2008 (financiering gemeenschappelijk landbouwbeleid)
Digital Rights Ireland
Richtlijn 2006/24 (bewaring gegevens communicatiediensten)
Deutsches Weintor
15(1) & 16
Resp.: vrijheid van beroepsuitoefening; vrijheid van ondernemerschap
Verordening 1924/2006 (voedings- en gezondheidsclaims levensmiddelen)
Alemo-Herron
16
Vrijheid van ondernemerschap
Richtlijn 2001/23 (rechten werknemers bij overgang ondernemingen)
Glatzel
20, 21(1) & 26
Resp.: gelijkheid voor de wet, verbod van discriminatie (handicap), integratie personen met een handicap
Bijlage III bij Richtlijn 2006/126 (rijbewijs)
Spasic
50
Ne bis in idem-beginsel
Artikel 54 Schengen uitvoeringsovereenkomst
Deze arresten, en in het bijzonder Digital Rights Ireland, geven meer duidelijkheid over de wijze waarop het Hof artikel 52, lid 1 Handvest toepast om te bepalen of beperkingen op de rechten van het Handvest gerechtvaardigd zijn.
Uitgangspunt voor het Hof lijkt hierbij de tekst van artikel 52, lid 1 Handvest.
Bij de toepassing van dit toetsingskader onderzoekt het Hof allereerst of een bepaald instrument (nationaal of Europees) een inmenging vormt in de in het Handvest neergelegde rechten.
Wanneer het Hof heeft vastgesteld dat een bepaald rechtsinstrument een inmenging vormt in de rechten van het Handvest, beoordeelt het Hof of deze inmenging kan worden gerechtvaardigd.
Een dergelijke rechtvaardiging moet voldoen aan vier criteria:
1. De beperking moet bij wet zijn gesteld
2. De beperking moet de wezenlijke inhoud van de rechten en vrijheden van het Handvest eerbiedigen.
3. De beperking moet dienen ter bescherming van een door de Europese Unie erkende doelstelling van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.
4. De beperking moet evenredig zijn, dat wil zeggen geschikt en noodzakelijk.
Het toetsingskader van het Handvest er dan als volgt uit:
Werkingssfeer Handvest
► Artikel 51 Handvest (ten uitvoer brengen van het Unierecht")
►Toelichting 51 Handvest ("binnen het toepassingsgebied van het Unierecht")
Hof in Iida, Siragusa: voldoende nauw verband
► uitvoering Unierecht?
► aard en doelstellingen - nationale regeling?
► kan EU-regeling nationale regeling beïnvloeden?
Het tweede onderdeel van de rechtvaardigingstoets, namelijk wat de wezenlijke inhoud is van de verschillende Handvestrechten, lijkt door de jurisprudentie te moeten worden verduidelijkt. Het Hof heeft al in meerdere zaken laten doorschijnen wat de wezenlijke inhoud is van een aantal Handvestrechten. Zo oordeelde het Hof in:
een rechtsinstrument raakt de wezenlijke inhoud van het fundamentele recht op eerbiediging van het privéleven niet, indien het niet “ de mogelijkheid biedt kennis te nemen van de inhoud van de elektronische communicaties” (punt 39 van het arrest).
een rechtsinstrument raakt de wezenlijke inhoud van het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens niet, indien het een “ regel inzake gegevensbescherming en ‑beveiliging bevat op grond waarvan de aanbieders van openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of van een publiek communicatienetwerk bepaalde beginselen van gegevensbescherming en ‑beveiliging moeten respecteren. Volgens deze beginselen moeten de lidstaten ervoor zorgen dat passende technische en organisatorische maatregelen worden genomen om te vermijden dat de gegevens per ongeluk of onrechtmatig worden vernietigd dan wel per ongeluk verloren geraken of worden gewijzigd” (punt 40 van het arrest).
een rechtsinstrument raakt de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap, indien “de verkrijger bij de totstandkoming van een overeenkomst waarbij hij partij is zijn belangen niet doeltreffend [kan] doen gelden en evenmin met het oog op zijn toekomstige economische activiteit [kan] onderhandelen over de factoren die bepalend zijn voor de evolutie van de arbeidsvoorwaarden van zijn werknemers.” (punten 31-35 van het arrest).
“[een] tenuitvoerleggingsvoorwaarde [die] wil voorkomen dat iemand die in een eerste overeenkomst sluitende staat onherroepelijk is berecht, niet meer voor dezelfde feiten kan worden vervolgd en dus uiteindelijk ongestraft blijft, wanneer de eerste beoordelende staat de opgelegde straf niet heeft laten uitvoeren [eerbiedigt] de wezenlijke inhoud van het in artikel 50 van het Handvest verankerde beginsel ne bis in idem.” (punt 58 van het arrest).
Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Dit fiche zal worden gebruikt ter aanvulling van de huidige ICER-Handleiding nationale toetsing EU-Handvest Grondrechten. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.
Klik op het arrest voor een volledig overzicht van het dossier van het Hof van Justitie.
[1] Het Hof gebruikt hiervoor afwisselend de termen “voldoende nauw verband” en “een zeker mate van een verband”.
[2]Siragusa, par. 24 en 29.
[3] Een uitzondering hierop is mogelijk de vraag of de nationale regeling andere doelstellingen nastreeft dan die waarop het Unierecht ziet. Zie bijvoorbeeld par. 38 van de Hernandez-zaak.
