Het vrije personenverkeer en de bescherming van de volksgezondheid

Binnen de EU staat het recht van individuele EU-burgers om vrij tussen de EU-lidstaten te reizen centraal ( artikel 21, lid 1 EU-Werkingsverdrag ). Dit geldt ongeacht het doel van de reis: werk, studie of vakantie. Daarnaast bestaan specifieke bepalingen voor het recht van EU-onderdanen om tussen lidstaten te reizen ten behoeve van hun werk als werknemer ( artikel 45 EU-Werkingsverdrag ), om zich in een andere lidstaat als ondernemer te vestigen ( artikel 49 EU-Werkingsverdrag ), en om als ondernemer grensoverschrijdend diensten te verlenen, of als consument diensten te ontvangen ( artikel 56 EU-Werkingsverdrag ).

De regels voor het vrije personenverkeer zijn uitgewerkt in EU-richtlijn 2004/38 b etreffende het vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden.

Uitgangspunt daarbij is dat niet is toegestaan om tussen EU-burgers onderscheid te maken op basis van hun nationaliteit. Op dit algemene discriminatieverbod  zijn beperkte uitzonderingen toegestaan. Een van deze uitzonderingen is de bescherming van de volksgezondheid (voor meer informatie over het discriminatieverbod, zie Discriminatieverbod en uitzonderingen ). Daarnaast  moet een beperkingsmaatregel geschikt zijn om haar doel te bereiken en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk (de zogeheten proportionaliteitseis) ( C-496/01 Commissie tegen Frankrijk). De lidstaten die zich beroepen op een uitzondering moeten daarvoor een steekhoudende rechtvaardiging kunnen geven die een rechterlijke beoordeling kan doorstaan.

Onderdanen van derde landen hebben slechts een beperkt recht van vrij verkeer binnen de EU. EU-Verordening 810/2009 stelt een gemeenschappelijke Visumcode voor de Europese Unie vast. Deze verordening legt de voorwaarden en procedures vast voor visa voor korte verblijven - ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen - op het grondgebied van de EU. Ook aan dit beperkte recht kunnen beperkingen worden gesteld ter bescherming van de volksgezondheid. Dat is geregeld in artikel 32 van de Visumcode en artikel 2, lid 21, en de artikelen 6, 8, en 25 van de Schengengrenscode. 

De overschrijding van de binnengrenzen door EU-onderdanen en derdelanders kan bij een pandemie als Covid-19 tijdelijk worden beperkt om redenen van openbare orde en veiligheid (artikelen 25-35 van de Schengengrenscode).

Bescherming van de volksgezondheid

De EU is maar beperkt bevoegd om ter bescherming van de volksgezondheid maatregelen te nemen (zie artikel 4, lid 2, onder k EU-Werkingsverdrag en artikel 6, onder a EU-Werkingsverdrag ). De bevoegdheid om ter bescherming van de volksgezondheid regels te stellen is dus grotendeels bij de lidstaten blijven liggen. Dit betekent volgens het EU-Hof niet dat de lidstaten volledig vrij zijn in het uitoefenen van deze bevoegdheid: zij moeten van hun bevoegdheden gebruik maken met inachtneming van het EU-recht, waaronder de vrij verkeersrechten. 

Volksgezondheid en het individuele vrije personenverkeer

De omstandigheden waaronder de bescherming van de volksgezondheid een rechtvaardiging vormt voor een beperking van het vrije personenverkeer zijn te vinden in artikel 29 van EU-richtlijn 2004/38 .  Volgens deze bepaling zijn dergelijke beperkingen alleen toegestaan bij:

• Potentiële epidemische ziekten zoals gedefinieerd door de Wereldgezondheidsorganisatie;
• Andere infectieziekten; of
• Besmettelijke parasitaire ziekten.

Een voorwaarde om deze uitzonderingsgrond te kunnen inroepen is dat het gastland ook beschermende regelingen treft tegenover de eigen onderdanen ( artikel 29, lid 1 Richtlijn 2004/38 ). Dit houdt in dat ook voor de eigen burgers zekere beperkingen moeten gelden ter bescherming van de volksgezondheid (denk aan quarantaine, thuisisolatie).

Als de voorwaarden van artikel 29, lid 1 vervuld zijn, betekent dat nog niet dat EU-burgers in alle gevallen mogen worden teruggestuurd naar hun lidstaat van herkomst. Wanneer namelijk een ziekte later dan drie maanden na binnenkomst optreedt, dan mag die persoon  niet vanwege de ziekte worden teruggestuurd naar zijn lidstaat van herkomst ( artikel 29, lid 2 Richtlijn 2004/38 );

Bovendien geldt: Alleen wanneer ernstige aanwijzingen daartoe reden geven mag een lidstaat iemand binnen drie maanden na binnenkomst aan een medisch onderzoek onderwerpen. Dat onderzoek moet kosteloos zijn en mag geen systematische karakter hebben ( artikel 29, lid 3 Richtlijn 2004/38 )

Buiten deze omstandigheden mogen ter bescherming van de volksgezondheid geen beperkingen worden opgelegd aan het recht van EU-burgers om tussen lidstaten te reizen en daar te verblijven.

Volksgezondheid, vrijheid van vestiging en dienstverlening

De uitzonderingsgrond ‘bescherming van de volksgezondheid’ kan ook worden ingeroepen wanneer het reizen tussen lidstaten op zichzelf niet problematisch is. Dan draait het om belemmeringen in de daadwerkelijke dienstverlening, markttoegang of vestiging als ondernemer in een andere lidstaat. Deze belemmeringen kunnen, als zij proportioneel zijn, gerechtvaardigd zijn ter bescherming van de volksgezondheid ( artikel 45, lid 3 EU-Werkingsverdrag , artikel 52, lid 1 EU-Werkingsverdrag en artikel 62 EU-Werkingsverdrag ). De rechtspraak van het EU-Hof op dit gebied valt uiteen in drie categorieën:

1.Beperkingen aan het ontvangen van medische zorg in een andere lidstaat

• Lidstaten mogen hun onderdanen beperken in hun mogelijkheden in een andere lidstaat niet-noodzakelijke medische zorg te ondergaan wanneer de financiële houdbaarheid van nationale socialezekerheidsstelsels of de kwaliteit van de medische zorg in het geding kan komen. Wel geldt dat de maatregel geschikt (proportioneel) moet zijn om deze doelstellingen te bereiken (zie bijvoorbeeld C-157/99 en C-385/99 ). Het EU-Hof heeft de informatiebrochure ‘Het Hof van Justitie en de gezondheidszorg’ uitgebracht, met een uitgebreid overzicht van zijn rechtspraak op dit gebied.
• De rechtspraak van het EU-Hof op dit gebied is inmiddels grotendeels vastgelegd in Richtlijn 2011/24/EU (de patiëntenrichtlijn) .

2. Beperkingen aan de vrijheid van vestiging en het vrije dienstenverkeer van zorgverleners

Ter bescherming van de volksgezondheid, en specifiek om de hoge kwaliteit van medische diensten te garanderen, kunnen lidstaten eisen dat medische dienstverleners bepaalde vergunningen en/of beroepskwalificaties  bezitten. Uit de rechtspraak van het EU-Hof volgt ten aanzien van zulke eisen het volgende:

• Het vereisen van vergunningen en/of specifieke beroepskwalificaties voor het verlenen van medische diensten is toegestaan wanneer deze tot doel hebben de volksgezondheid te beschermen en geschikt zijn (proportioneel) om dat doel te bereiken. Om geschikt te zijn is het in het bijzonder van belang dat de regeling coherent en systematisch wordt toegepast (zie C‑171/07 en C‑172/07 en C-108/96 ).
• Ongeschikt ter bescherming van de volksgezondheid is bijvoorbeeld een vergunning die niet voor alle soortgelijke medische dienstverleners geldt, en waarvan bovendien de beoordelingscriteria niet vooraf kenbaar zijn, of binnen een lidstaat zelfs kunnen verschillen (zie C-169/07 ) .
• Ongeschikt is een verbod op het exploiteren van meer dan een praktijk (in de specifieke regeling een optiekzaak, zie C-140/03 ), of een verplichting de hoofdexploitatiezetel in de lidstaat te hebben waar de medische diensten worden verleend (zie C-496/01 ). Dit omdat deze eisen verder gaan dan noodzakelijk ter bescherming van de volksgezondheid.

3. Beperkingen van het vrije verkeer van studenten (toegang tot medische studies)

In verschillende rechtszaken heeft het EU-Hof zich moeten buigen over de gerechtvaardigdheid, uit een oogpunt van de bescherming van de volksgezondheid, van een beperking van de toegang van studenten uit andere lidstaten tot medische opleidingen. Het EU-Hof is telkens zeer kritisch geweest over het argument dat die studenten na afloop van hun studie terugkeren naar hun eigen lidstaat, waardoor medische opleidingscapaciteit verloren ging die beter kon worden ingezet voor eigen studenten (zie onder meer C‑73/08 ).

Uitzonderingen op het vrij personenverkeer en Covid-19

Tijdens de Covid-19 pandemie van voorjaar 2020 hebben verschillende lidstaten hun grenzen helemaal of gedeeltelijk gesloten voor personenverkeer uit andere lidstaten. Dit onder meer met het oog op besmettingsgevaar en de beperkte ziekenhuiscapaciteit. Deze bevoegdheid is gegrond op artikel 25 van de Schengengrenscode. De lidstaten mogen opnieuw tijdelijke grenscontroles aan de binnengrenzen invoeren indien dit gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde of binnenlandse veiligheid. In een uiterst kritieke situatie kan een lidstaat constateren dat het nodig is opnieuw grenscontroles in te voeren in reactie op het risico van een besmettelijke ziekte. De lidstaten moeten melding maken van de herinvoering van het grenstoezicht overeenkomstig de Schengengrenscode. (zie punt 18 van de Covid-19 Richtsnoeren van de Commissie voor grensbeheermaatregelen tot bescherming van de gezondheid en tot waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten .

Vanwege de beperkte bevoegdheden van de EU op het gebied van de volksgezondheid heeft de EU bij de Covid-19 pandemie slechts een coördinerende rol gespeeld. Zo heeft de Commissie een aantal (niet-bindende) richtsnoeren aangenomen om de maatregelen tegen Covid-19 die aan het vrije personenverkeer raken tussen de lidstaten te coördineren. Zie bijvoorbeeld de Richtsnoeren betreffende de uitoefening van het recht op vrij verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van Covid-19 . Desondanks verschilden de grensmaatregelen per lidstaat aanzienlijk.

Voor een uitgebreider overzicht van EU-rechtelijke ontwikkelingen ten aanzien van Covid-19, zie Covid-19 update: EU-ontwikkelingen corona-virus .