Signaleringsfiche / verzamelfiche C-257/17 (C en A), C-380/17 (K en B), C-342/17 (Memoria en Dall'Antonia)
Signaleringsfiche
Arresten van het Hof van Justitie van Zaken van 7 november 2018 in zaak C-257/17 C en A en zaak C-380/17 K en B, beiden tegen Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en van 14 november 2018 in zaak C-342/17, Memoria Srl/Antonia Dall’Antonia tegen de Commune di Padova.
Betrokken Departementen
BZ, SZW, JenV-DMB.
Trefwoorden
Bevoegdheid van het Hof – Prejudiciële verwijzing – ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing - Beperkingen van de vrijheid van vestiging – Zuiver interne situatie- Richtlijn 2003/86/EG – Recht op gezinshereniging – Artikel 15 – Weigering om een autonome verblijfstitel te verlenen – Inburgeringseisen.
Beleidsrelevantie
De uitspraken zijn van belang voor de vraag of en in welke omstandigheden het Hof van Justitie bevoegd is om een vraag over de uitleg van het Unierecht te beantwoorden, ook wanneer het Unierecht de betrokken situatie expliciet uitsluit van toepassing. Het Hof bevestigt zijn rechtspraak dat het bevoegd is om uitspraak te doen over een verzoek om een prejudiciële beslissing over Unierechtelijke bepalingen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding niet rechtstreeks binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar waarin deze Unierechtelijke bepalingen intern toepasselijk zijn gemaakt doordat het nationale recht naar de inhoud ervan verwijst. Ook bevestigt het Hof dat als een geschil een aanknopingspunt heeft in het Unierecht, de uitlegging van die bepalingen noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil, wanneer op grond van het nationale recht op een situatie die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt en een situatie die niet binnen de werkingssfeer van dat recht valt, dezelfde regel wordt toegepast, zodat deze situaties gelijk moeten worden behandeld.
In de zaken C en A, en K en B betreft het bepalingen uit de gezinsherenigingsrichtlijn, die Nederland een op een heeft overgenomen in haar nationale wetgeving. Uit artikel 15 van de gezinsherenigingsrichtlijn vloeit voort dat een gezinshereniger na vijf jaar in beginsel recht heeft op een autonome verblijfstitel. De lidstaten mogen aan de verlening daarvan voorwaarden verbinden (artikel 15, lid 4). Deze zaken hebben betrekking op de voorwaarden die Nederland stelt aan de toekenning van verzoeken tot gezinshereniging, waaronder de voorwaarde dat het inburgeringsexamen voor verkrijging van de status van langdurig ingezetene (autonome verblijfstitel) moet zijn behaald. De in dit arrest geformuleerde uitvoeringsvoorwaarden voor het inburgeringsexamen sluiten ook aan bij de arresten P en S (C-579/13, EU:C:2015:369)en K en A (C-153/14, EU:C:2015:453). In die arresten had het Hof al geoordeeld dat kennis van de taal en samenleving van het gastland nuttig is voor de integratie van de betrokken derdelander. Hetzelfde geldt voor de voorwaarden dat de kosten van het examen (en de voorbereiding) niet te hoog mogen zijn en dat rekening moet worden gehouden met de bijzondere individuele omstandigheden van de aanvrager. In P en S noemde het Hof daarbij ook nog de toegankelijkheid van de inburgeringscursus en het lesmateriaal.
Nieuw is dat het Hof in C en A zegt dat de inburgeringskennis moet worden getoetst op ‘een basisniveau’ (r.o. 63). In K en A overwoog het Hof dat het niveau van het inburgeringsexamen op een basisniveau lag (A1). Het niveau van het inburgeringsexamen in Nederland – dat moet worden afgelegd om een vergunning voor voortgezet verblijf te krijgen – ligt één trede hoger (A2 in plaats van A1). Dit was in de verwijzingsuitspraak ook vermeld. Het Hof stelt echter – anders dan in K en A – niet vast dat Nederland de grenzen van zijn bevoegdheid heeft overschreden. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat het Hof de Nederlandse regeling met betrekking tot het inburgeringsvereiste voor voortgezet verblijf in overeenstemming acht met de gezinsherenigingsrichtlijn. Het is ook goed mogelijk dat het Hof slechts antwoord heeft gegeven op de vraag of een inburgeringsexamen als zodanig verenigbaar is met de richtlijn, en zich niet heeft uitgelaten over de wijze waarop dat examen in Nederland is vormgegeven en wordt toegepast. Dat zou betekenen dat de toelaatbaarheid van die specifieke vormgeving en toepassing nog niet vaststaat. Ook als het bestaande vereiste aanvaardbaar wordt geacht, is de voorwaarde dat het examen op een basisniveau moet worden vastgesteld van belang met het oog op de verhoging van het taalvereiste van A2 naar B1 in het per 1 januari 2021 geldende nieuwe inburgeringsstelsel.
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat artikel 15, eerste en vierde lid, van de gezinsherenigingsrichtlijn er niet aan in de weg staan dat volgens nationaal recht verlening van de autonome verblijfstitel niet eerder kan plaatsvinden dan met ingang van de datum van aanvraag daarvan.
Samenvatting
In de twee Nederlandse zaken C-257/17 C en A en C-380/17 K en B verzoekt de Raad van State om uitleg van de gezinsherenigingsrichtlijn (2003/86/EG).
Deze richtlijn sluit de situaties van C en A (derdelanders) expliciet uit, aangezien hun echtgenoten de Nederlandse nationaliteit hebben en hun recht op vrij verkeer van personen niet hebben uitgeoefend. De verwijzende rechter heeft aangegeven dat artikel 15 van deze richtlijn niettemin naar analogie van toepassing is op A en op C, omdat het Nederlandse recht bepaalt dat wanneer, zoals in casu, de Nederlandse wet ‑ en regelgeving geen onderscheid maakt tussen een onder het Unierecht vallende situatie en een daarbuiten vallende situatie, de desbetreffende Unierechtelijke bepalingen rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing zijn op de interne situatie. Hij vraagt zich dus af of hij bevoegd is het Hof om uitleg te vragen van de desbetreffende bepaling in de richtlijn. Het Hof bevestigt dat de gezinsherenigingsrichtlijn niet van toepassing is op een derdelander die gezinslid is van een Unieburger die geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer. In antwoord op de vraag of het Hof dan wel bevoegd is uitleg te geven aan bepalingen uit die richtlijn in die situatie verwijst hij naar de eerdere jurisprudentie hierover (Nolan, C-583/10, EU:C:2012:638 en Jacob en Lassus, C-327/16 en C-426/16, EU:C:2018:210). Daarin is bepaald dat, ook wanneer het Unierecht bepaalde situaties uitdrukkelijk uitsluit, het Hof tóch om interpretatie kan worden verzocht ter voorkoming van uiteenlopende uitleggingen van de betrokken EU-regel in de toekomst. Dit geldt dus met name voor uit het Unierecht in het recht van een lidstaat overgenomen bepalingen. Deze zelfde uitleg wordt gegeven in de zaak van K en B, waarin het gaat om nationale bepalingen op grond waarvan op subsidiair beschermden de (gunstiger) bepalingen inzake vluchtelingen moeten worden toegepast.
Het Hof geeft vervolgens antwoord op de vraag van de verwijzende rechter of een verzoek tot gezinshereniging kan worden afgewezen om de reden dat de aanvrager het inburgeringsexamen niet heeft gehaald. Het Hof stelt dat het aan de lidstaten is om te bepalen onder welke voorwaarden een autonome verblijfstitel moet worden afgegeven aan de hierboven beschreven categorie derdelanders. Het behalen van een inburgeringsexamen mag zo een inhoudelijke voorwaarde zijn. Maar de voorwaarden mogen echter niet zodanig zijn dat zij een moeilijk te overkomen hindernis vormen voor het verkrijgen van een autonome verblijfstitel. Dat betekent dat de kennis die nodig is om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te kunnen leggen overeenkomt met een basisniveau, dat derdelanders die voldoende inspanningen en wil hebben getoond ook een autonome verblijfstitel moeten kunnen krijgen (door middel van ontheffing), dat bijzondere individuele omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen en dat de kosten voor het examen niet buitensporig mogen zijn. De wijze waarop de verplichting om het inburgeringsexamen te behalen concreet wordt uitgewerkt, mag dus niet verder gaan dan nodig is om het doel van de vergemakkelijking van de integratie te bereiken. Het is aan de nationale rechter om na te gaan of dit het geval is. Artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86/EG staan niet in de weg aan een nationale regeling op grond waarvan de autonome verblijfstitel pas kan worden verstrekt met ingang van de datum van indiening van de aanvraag daartoe.
Zaak C-342/17 Memoria Srl/Antonia Dall’Antonia tegen de Commune di Padova betreft een zuiver interne situatie. De gemeente Padua heeft bij gemeentelijke verordening de mogelijkheid uitgesloten dat een particuliere onderneming die wordt beheerd buiten het kader van de gemeentelijke begraafplaatsen, de bewaring van asbussen op zich neemt. Het bedrijf Memoria dat deze dienst aanbiedt en mevrouw Antonia die een urn met as bij dat bedrijf in bewaring wilde geven, stellen dat deze bepaling in strijd is met de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten uit artikelen 49 en 56 VWEU. De verwijzende rechter vraagt het Hof of deze bepalingen kunnen worden aangevoerd, aangezien de betrokken nationale regelgeving niet van toepassing is op het gehele nationale grondgebied, maar alleen in de gemeente Padova. Hij geeft aan dat indien dat wel het geval is de regeling niet kan worden gerechtvaardigd op grond van een dwingend algemeen belang als gevaar voor de openbare orde of de volksgezondheid. De Italiaanse wet (2012) bepaalt dat indien voorschriften discriminerend zijn voor Unieburgers, ook Italianen zich kunnen beroepen op het Unierecht.
De Italiaanse regering voerde aan dat de prejudiciële verwijzing niet ontvankelijk is, omdat het om een zuiver interne situatie zou gaan en de verwijzing niet duidelijk genoeg zou zijn.
Het Hof brengt in dat kader in herinnering dat hij al eerder heeft bepaald dat als een geschil, ook tussen burgers van dezelfde lidstaat, een aanknopingspunt heeft met de artikelen 49 en 56 VWEU en de uitlegging van die bepalingen noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil, wanneer het nationale recht de verwijzende rechter voorschrijft een burger van zijn lidstaat dezelfde rechten toe te kennen als een burger van een andere lidstaat in die situatie aan het Unierecht zou ontlenen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten
Deze arresten bevestigen de Nolan rechtspraak van het Hof dat het bevoegd is om uitspraak te doen over een verzoek om een prejudiciële beslissing over Unierechtelijke bepalingen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding niet rechtstreeks binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar waarin deze Unierechtelijke bepalingen intern toepasselijk zijn gemaakt doordat het nationale recht naar de inhoud ervan verwijst. Het Hof is ook bevoegd wanneer het nationale recht de rechter voorschrijft een burger van zijn lidstaat dezelfde rechten toe te kennen als die een burger van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht zou ontlenen.
Voor wat betreft de inburgeringseisen die mogen worden gesteld aan het verkrijgen van een autonome verblijfstitel voor gezinsherenigers heeft het Hof in de arresten C en A, en K en B gesteld dat artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86/EG niet in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel die is ingediend door een derdelander die uit hoofde van gezinshereniging langer dan vijf jaar op het grondgebied van een lidstaat heeft verbleven, kan worden afgewezen op grond dat hij niet heeft aangetoond dat hij is geslaagd voor een inburgeringsexamen over de taal en de samenleving van deze lidstaat, mits de wijze waarop de verplichting om dat examen te behalen concreet wordt uitgewerkt en niet verder gaat dan nodig is om het doel van vergemakkelijking van de integratie van derdelanders te bereiken.
Zoals uit de einduitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2019:1380) blijkt heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij voortaan bij een beroep op ontheffing van het inburgeringsvereiste ook de door een vreemdeling aangevoerde bijzondere individuele omstandigheden zal betrekken en op basis daarvan een individuele afweging zal maken. Met dit afwegingskader kan naar het oordeel van de Afdeling in beginsel aan het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel worden voldaan.
In de Vreemdelingencirculaire is per 1 april jl. expliciet gemaakt dat voor het verkrijgen van een sterker verblijf naast de reeds bestaande ontheffing vanwege aantoonbaar voldoende inspanningen (ook wel: aantoonbaar geleverde inspanningen) er een ontheffingsmogelijkheid is vanwege bijzondere individuele omstandigheden .
Voorstel voor behandeling
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.
