Signaleringsfiche C‑826/18 Varkens in Nood 14 januari 2021

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof van 14 januari 2021 in de zaak C ‑ 826/18 Varkens in Nood

Betrokken departementen

IenW, EZK, JenV, LNV & BZK

Sleutelwoorden

Prejudiciële verwijzing – Verdrag van Aarhus – Artikel 9, leden 2 en 3 – Toegang tot de rechter – Geen toegang tot de rechter voor ander publiek dan het betrokken publiek – Ontvankelijkheid van een beroep, afhankelijk gesteld van voorafgaande deelname aan het besluitvormingsproces – Artikel 6 – Inspraak verplicht voor betrokken publiek, niet voor het publiek

Beleidsrelevantie

In Nederland geldt bij besluitvorming voor besluiten met aanzienlijke milieueffecten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb). Iedereen heeft daarbij het recht op inspraak (via het indienen van een zienswijze) tegen het ontwerpbesluit.

Om ontvankelijk te zijn in beroep tegen een besluit met aanzienlijke milieueffecten geldt als voorwaarde dat:
- Je belanghebbende moet zijn (artikel 8:1 Awb), en
- dat een belanghebbende in de voorbereidingsprocedure gebruik heeft gemaakt van zijn recht op inspraak tegen het ontwerpbesluit (een zienswijze heeft ingediend), tenzij hem dat niet verweten kan worden (artikel 6:13 Awb).
Dit wordt de ‘zienswijzefuik’ genoemd: je moet in de voorbereidingsprocedure tegen het ontwerpbesluit een zienswijze hebben ingediend, anders ben je niet ontvankelijk in beroep tegen het definitieve besluit. De rechter ‘leest’ in de toepassing van artikel 6:13 ook een ‘onderdelenfuik’. Die houdt in dat je alleen in beroep kunt tegen dat onderdeel van het besluit waarover je een zienswijze hebt ingediend.

Dit arrest is van belang omdat:

• Het Hof bepaalt dat Nederland op basis van het Verdrag van Aarhus niet verplicht is om iedereen inspraakrechten te geven, maar dit ook mag beperken tot ‘het betrokken publiek’.
• Het Hof bepaalt dat als een land, zoals Nederland, iedereen (‘het publiek’) het recht geeft op inspraak bij besluiten met aanzienlijke milieueffecten, het publiek ook in beroep bij de rechter moet kunnen als het meent dat zijn inspraakrechten zijn geschonden.
• Het Hof bepaalt dat ook het betrokken publiek dat geen gebruik van hun recht op inspraak heeft gemaakt bij het ontwerpbesluit, in beroep tegen dat besluit ontvankelijk is.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inmiddels enkele uitspraken naar aanleiding van het arrest gedaan en past het arrest ruim toe. Voor alle omgevingsrechtelijke zaken waarin de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is mag voor belanghebbenden de zienswijzefuik van artikel 6:13 Awb niet meer worden toegepast. Dat geldt voor alle wetten op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening, waaronder de Wabo, Wro, Wm en Wet natuurbescherming. Ook de onderdelenfuik wordt voor deze gevallen buiten werking gesteld.

Volgens de Afdeling is ook een niet-belanghebbende die gebruik heeft gemaakt van zijn zienswijzemogelijkheid, ontvankelijk in beroep tegen dat besluit. Hetzelfde geldt voor niet-belanghebbenden die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze hebben ingediend. Deze personen kunnen in beroep zowel de procedure als de inhoud van het besluit aan de orde stellen, aldus de Afdeling. De artikelen 6:13 en 8:1 Awb kunnen hier dus niet meer in hun huidige vorm worden toegepast. Deze jurisprudentie geldt in afwachting van optreden door de wetgever.

Ook de beroepsclausules tegen besluiten met aanzienlijke milieueffecten, die bepalen dat het niet indienen van een zienswijze mogelijk leidt tot niet-ontvankelijkheid in beroep, kunnen niet meer onverkort worden gebruikt.

Samenvatting van de feiten, redenering en dictum

Een Nederlandse onderneming vroeg een omgevingsvergunning aan voor de bouw van een varkensstal. De omgevingsvergunning werd, na het doorlopen van onder meer de benodigde nationale procedures op grond van de Wabo en de Awb, door de gemeente verleend. LB, een natuurlijk persoon, en een drietal stichtingen voor de bescherming van dierenrechten, waaronder de Stichting Varkens in Nood, vorderden nietigverklaring van de vergunning bij de rechtbank.

De rechtbank achtte LB niet ontvankelijk omdat zij niet kon worden beschouwd als belanghebbende in de zin van het toepasselijke Nederlandse bestuursrecht, onder meer omdat zij niet in de buurt van het project woont en omdat ze bovendien in het kader van de doorlopen voorbereidingsprocedure geen zienswijze over het project naar voren had gebracht.
De rechtbank Limburg achtte de drie stichtingen wel belanghebbende, maar niet ontvankelijk vanwege het eerder niet deelnemen aan de voorbereidingsprocedure.

Het Hof oordeelt dat artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus alleen ziet op het beroepsrecht van ‘het betrokken publiek’ tegen ‘Aarhusbesluiten’. Volgens het Hof mag de ontvankelijkheid in beroep bij de rechter van ‘het betrokken publiek’ niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan inspraak in de voorbereidingsfase, ook niet als die niet-deelname verschoonbaar is. Ook oordeelt het Hof dat artikel 6 van het verdrag alleen verplicht tot het openstellen van inspraak bij voorbereiding van besluiten met aanzienlijke milieueffecten voor ‘het betrokken publiek’ en niet voor ‘het publiek’. Het is volgens het Hof wel toegestaan om nationaal inspraak voor ‘het publiek’ open te stellen. In dat geval heeft ‘het publiek’ een beroepsrecht op grond van artikel 9, lid 3, van het verdrag. Aan dit beroepsrecht mogen wel nadere voorwaarden worden gesteld.

Eerste inventarisatie van de effecten

Het arrest leidt ertoe dat artikel 6:13 Awb niet kan worden toegepast op belanghebbenden bij Aarhusbesluiten die in een uniforme openbare voorbereidingsprocedure geen zienswijze hebben ingediend. Dat deze zienswijzefuik niet meer door de rechter wordt gehanteerd, is bevestigd in recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling schrapt op grond van het arrest ook de toepassing van de onderdelenfuik.

Het arrest bepaalt dat Nederland niet verplicht is inspraak voor iedereen open te stellen, zoals nu voor Aarhusbesluiten wettelijk geregeld is, maar slechts voor ‘het betrokken publiek’. Als een land dat wel doet (wat door het verdrag uitdrukkelijk wordt toegestaan), zoals Nederland, moet ook iedereen toegang tot de rechter hebben om die inspraakrechten af te dwingen. Aan dit beroepsrecht mogen wel nadere voorwaarden worden gesteld. De Afdeling past het arrest breed toe, waardoor niet-belanghebbenden, die tijdens de voorbereidingsprocedure een zienswijze hebben ingediend en in beroep gaan, in beroep zowel de procedure als de inhoud van het besluit aan de orde kunnen stellen. Dit betekent dat artikel 8:1 Awb (het belanghebbende begrip) hier niet wordt toegepast.

De wetgeving zal moeten worden gewijzigd . Hiervoor is een interdepartementale werkgroep ingesteld. Deze werkgroep, bestaande uit medewerkers van de ministeries van J&V, BZK, IenW, EZK en LNV, heeft op 2 augustus 2021 een conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Awb opgesteld ten behoeve van een zogenoemde preconsultatie. De schriftelijke reacties van de stakeholders in deze preconsultatie en de uitkomsten van een aantal vervolggesprekken worden op dit moment betrokken bij het opstellen van een versie ten behoeve van internetconsultatie. Het streven is gericht op start internetconsultatie in februari 2022.

Voorstel voor verdere behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.