Signaleringsfiche C-411/17, Inter-Environnement Wallonie ASBL, Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw arrest van 29 juli 2019

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof van 29 juli 2019 in de zaak C-411/17, Inter-Environnement Wallonie ASBL, Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw.

Betrokken departementen

I&W, LNV, BZK en EZK

Sleutelwoorden
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Verdrag van Espoo – Verdrag van Aarhus – Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43/EEG – Artikel 6, lid 3 – Begrip ,project’ – Beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied – Artikel 6, lid 4 – Begrip ,dwingende redenen van groot openbaar belang’ – Behoud van de vogelstand – Richtlijn 2009/147/EG – Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten – Richtlijn 2011/92/EU – Artikel 1, lid 2, onder a) – Begrip ,project’ – Artikel 2, lid 1 – Artikel 4, lid 1 – Milieueffectbeoordeling – Artikel 2, lid 4 – Vrijstelling van beoordeling – Geleidelijke uitstap uit kernenergie – Nationale wettelijke regeling die voorziet in het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar, waardoor het aanvankelijk door de nationale wetgever vastgestelde tijdstip voor de desactivering en het stopzetten van de activiteiten van die kerncentrale met tien jaar wordt uitgesteld, en die daarnaast voorziet in het uitstel, eveneens met tien jaar, van de aanvankelijk door die wetgever vastgestelde termijn voor de desactivering en het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde centrale – Geen milieueffectbeoordeling”
 

Beleidsrelevantie

Het arrest is van belang voor besluitvorming over vergunningen en/of toestemmingen voor projecten in de zin van bijlage I bij de richtlijn milieu-effectrapportage (verder: mer-richtlijn) en in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

De uitspraak gaat over gefaseerde besluitvorming, dat wil zeggen dat een basisbesluit dat de essentiële kenmerken van het project vaststelt die niet meer geacht besproken of ter discussie gesteld te worden gevolgd wordt door een uitvoeringsbesluit waarin de in het basisbesluit vastgestelde parameters niet mogen worden overschreden (o.w. 86). Dit arrest lijkt niet te gaan over gelijkwaardige besluitvorming, de situatie dat voor één Europeesrechtelijke vergunning, zoals de mer-vergunning, meerdere nationaalrechtelijke vergunningen nodig zijn (zie voor meerdere nationaalrechtelijke vergunningen in relatie tot de mer-plicht het arrest C-50/09, o.w. 77).
In geval van gefaseerde besluitvorming over dit soort projecten moet de passende beoordeling van de Habitatrichtlijn, net als de milieueffectrapportage van de mer-richtlijn, worden verricht voorafgaand aan het basisbesluit. Dit basisbesluit kan een wet zijn. Niet relevant is dat dit basisbesluit gevolgd wordt door uitvoeringsbesluiten. Alleen als het milieueffect pas in de procedure van een uitvoeringsbesluit kan worden bepaald kan de beoordeling in die procedure worden verricht.

De uitspraak bevestigt dat voor besluiten die feitelijk ten grondslag liggen aan het mogelijk maken van een project en die de essentiële kenmerken van het project definiëren, een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden uitgevoerd als dat project significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Er zal niet kunnen worden verwezen naar de later op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming nog te doorlopen specifieke vergunningplicht voor dat project op basis van de nadere uitwerking die dan heeft plaatsgevonden. In de Tracéwet en de Wet windenergie op zee is dat al eerder onderkend en die wetten sluiten geheel aan bij de uitleg van het Hof. In de Tracéwet is het tracébesluit aangemerkt als besluit dat in de plaats komt van de vergunning van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming en is bepaald dat het tracébesluit - als dat significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben – enkel wordt vastgesteld nadat uit een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Ook voor de kavelbesluiten in de zin van de Wet windenergie op zee is deze lijn gekozen. Bij andere wetgeving – in het bijzonder de luchtvaart­wetgeving – is deze slag nog niet gemaakt: luchthavenbesluiten en luchtvaartverkeerbesluiten die een (gewijzigd) gebruik van luchthavens mogelijk maken, kunnen ook als basisbesluit in de zin van het arrest van het Hof worden aangemerkt. Zolang hiervoor nog geen wettelijke voorziening bestaat, werkt de habitatrichtlijn op dit punt rechtstreeks door. Bekeken wordt hoe een nadere afbakening tussen de vergunningplicht van de Wet natuurbescherming en deze basisbesluiten vorm kan krijgen.

Het Hof spreekt zich niet uit over de vraag of er bij samenloop van mer-richtlijn en habitatrichtlijn maar één basisbesluit kan zijn en (dus) ook niet of het ‘basisbesluit’ voor de mer-richtlijn hetzelfde besluit is als het ‘basisbesluit’ voor de Habitatrichtlijn. Daarmee lijkt het arrest niet te dwingen tot bijvoorbeeld een koppeling tussen een omgevingsvergunning en natuurvergunning, maar het staat er ook niet aan in de weg.
 

Wat betreft de toepassing van de mer-richtlijn bij kerncentrales geeft het arrest meer duidelijkheid. Zo legt het Hof voor het eerst punt 24 van bijlage I bij die richtlijn uit. Dat gaat over een wijziging of uitbreiding van een activiteit waarvoor geen drempelwaarden gelden, zoals een kerncentrale. In zo’n geval moet worden beoordeeld of de wijziging of uitbreiding leidt tot een qua aard (of omvang) zelfde risico op een aanzienlijk milieueffect als de oorspronkelijke activiteit zelf. In dat geval is sprake van een mer-plichtig project. Deze uitleg leidt niet tot wijziging van de implementatie van de mer-richtlijn, wel tot een andere uitleg. Het arrest is van belang voor de verlenging van de exploitatie van diverse kerncentrales in de Europese Unie, als die onlosmakelijk verbonden is met werkzaamheden die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de plaats. Bij de verlenging van de ontwerpbedrijfsduur van kerncentrale Borssele vonden anders dan in de situatie bij Doel 1 en 2 geen grote werkzaamheden plaats. Daarmee lijkt dit arrest geen gevolgen voor Borssele te hebben. Voor Doel 1 en 2 betekent het arrest dat de Belgische autoriteiten een grensoverschrijdende mer moeten opstellen waarbij Nederlandse burgers kunnen inspreken.

Verder is nieuw dat de bevoorradingszekerheid van elektriciteit een rechtvaardigingsgrond kan zijn om geen milieueffectrapportage en een dwingende reden van groot openbaar belang om een toestemming in de zin van de Habitatrichtlijn te verlenen.

En tot slot is van belang dat in geval van verzuim van de beoordelingsplicht voor bevoegde autoriteiten in beginsel de herstelplicht geldt door bijvoorbeeld de vergunning in te trekken of te schorsen als het nationale recht deze bevoegdheid kent. Nieuw is dat de bij wijze van uitzondering toegestane regularisatiemogelijkheden onder de mer-richtlijn, naar analogie ook van toepassing zijn op schending van de habitatrichtlijn, mits wordt voldaan aan de twee in het arrest genoemde voorwaarden. Ook is nieuw dat de jurisprudentie over het tijdelijk handhaven door de nationale rechter van nationaal recht dat in strijd met de milieubeoordelingsverplichtingen van de strategische milieubeoordelingsrichtlijn en de mer-richtlijn nu naar analogie ook voor de passende beoordeling van de habitatrichtlijn geldt. En dat de bevoorradingszekerheid een geldige reden voor de rechter kan zijn om daartoe over te gaan. Een en ander kan relevant zijn voor het PAS-dossier.

Samenvatting
Voor de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 is in 1974 één vergunning afgegeven voor onbepaalde tijd. In 2003 is bij wet o.a. bepaald de nucleaire elektriciteitsproductie stop te zetten tussen 2015 en 2025: vanaf februari 2015 werd geen elektriciteit meer geproduceerd in Doel 1 en in december 2015 zou de elektriciteitsproductie in Doel 2 worden stopgezet. Eind juni 2015 verlengde de Belgische wetgever de industriële elektriciteitsproductie in Doel 1 echter met tien jaar en werd de einddatum van de elektriciteitsproductie in Doel 2 met bijna tien jaar uitgesteld. Twee milieuverenigingen verzochten het Grondwettelijk Hof om vernietiging van deze wet wegens strijd met internationaal recht, de mer-richtlijn en de habitatrichtlijn. Die procedure leidde tot prejudiciële vragen.

Wat betreft de mer-richtlijn stelt het Hof vast dat de wet gepaard gaat met grote werkzaamheden (€ 700 mln) om de centrales te moderniseren en te voldoen aan veiligheidsvoorschriften, waaronder de bouw van drie gebouwen. Deze werkzaamheden kunnen gevolgen hebben voor de materiële toestand van de plaatsen en ze zijn in dit geval onlosmakelijk verbonden met de wet. De wet kan daar niet kunstmatig van losgekoppeld worden. Samen vormen ze één project in de zin van de mer-richtlijn. De verwijzende rechter dient dit feitelijk te beoordelen.

Het Hof gaat er vanuit dat de wijzigingen tot risico’s leiden die qua omvang vergelijkbaar zijn met de risico’s die zich voordeden bij de oorspronkelijke ingebruikname van de centrales. Daarmee vallen ze onder punt 24 van bijlage I van de mer-richtlijn en is een milieueffectrapport verplicht.
Over het tijdstip waarop de milieubeoordeling (mer) had moeten plaatsvinden herhaalt het Hof dat als een vergunningprocedure volgens nationaal recht in verschillende fasen verloopt, de milieubeoordeling in beginsel moet worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben te bepalen en beoordelen. Dat is het geval als een maatregel de essentiële kenmerken van het project definieert die a priori niet meer geacht besproken of ter discussie gesteld te worden (het basisbesluit). Wanneer één van die fasen bestaat in de vaststelling van een basisbesluit en de andere in de vaststelling van een uitvoeringsbesluit moet het potentiële milieueffect van het project bepaald en beoordeeld worden in de procedure over het basisbesluit. Dit is alleen anders indien dit effect pas in de fase van het uitvoeringsbesluit kan worden bepaald. De wet is volgens het Hof in dit geval de vergunning als bedoeld in de mer-richtlijn of op zijn minst de eerste fase van de vergunningprocedure.

De werkzaamheden die onlosmakelijk met de maatregelen verbonden zijn moeten ook worden beoordeeld indien de milieueffecten daarvan in die fase voldoende kunnen worden bepaald. Dat dient de verwijzende rechter na te gaan. Niet van belang is dat voor de uitvoering van de wet verdere handelingen, zoals de afgifte van een administratieve vergunning nodig waren.

Alleen als de lidstaat aantoont dat het redelijk waarschijnlijk is dat het risico voor de bevoorradingszekerheid van elektriciteit zich verwezenlijkt en het project een spoedeisend karakter heeft waardoor het achterwege blijven van een milieueffectbeoordeling kan worden gerechtvaardigd en aan de andere verplichtingen van artikel 2, lid 4, van de richtlijn wordt voldaan, kan vrijstelling van de mer-plicht worden verleend. Dit geldt echter niet voor de grensoverschrijdende mer-plicht. Verder wordt niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 1, lid 4, van de mer-richtlijn (2011/92) en is deze wet dus niet uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2011/92.

Wat betreft de habitatrichtlijn stelt het Hof ook vast dat de wettelijke maatregelen samen met de werkzaamheden een project in de zin van de habitatrichtlijn vormen. Zij vormen geen periodiek terugkerend onderdeel van een project waarvoor vóór de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn toestemming is verleend. Eén van de centrales moet immers heropstarten, de wetenschappelijke kennis is geëvolueerd en de toepasselijke veiligheidsvoorschriften zijn gewijzigd ten opzichte van de situatie toen de vergunning aanvankelijk werd verleend. Dat het om een wet gaat is niet van belang.

Wat betreft het tijdstip waarop en de omvang van de passende beoordeling overweegt het Hof dat het ‘vergunning’-begrip van de mer-richtlijn het begrip ‘toestemming’ van artikel 6, lid 3, habitatrichtlijn nader bepaalt. Naar analogie met de mer-richtlijn, stelt het Hof vast dat de wet de toestemming in de zin van de habitatrichtlijn is en dat de passende beoordeling vóór de vaststelling ervan had moeten worden verricht. Indien de beoordeling negatief is en er geen alternatieve oplossingen zijn, staat artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn de uitvoering van dat project alleen toe indien het wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van groot openbaar belang die bestaat uit de noodzaak om te allen tijde de bevoorradingszekerheid van de lidstaat inzake elektriciteit te waarborgen. Als het project gevolgen kan hebben voor een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort, kan alleen de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading wordt onderbroken, een reden van openbaar belang vormen die de uitvoering van dat project kan rechtvaardigen. De verwijzende rechter moet dit nagaan.

Bij schending van de milieubeoordelingsverplichtingen moeten lidstaten de onwettige gevolgen ervan ongedaan maken. Bevoegde instanties zijn binnen hun bevoegdheden verplicht alle nodige maatregelen te treffen om het verzuim te herstellen, zoals de intrekking of schorsing van een reeds verleende vergunning. Nationale rechters moeten maatregelen nemen die strekken tot nietigverklaring of schorsing van de vergunning. Als het nationale recht dit regelt, kunnen handelingen in bepaalde gevallen en bij wijze van uitzondering geregulariseerd worden. Dat wil zeggen dat tijdens of zelfs na de uitvoering van een project alsnog een beoordeling kan worden verricht, mits voldaan is aan twee voorwaarden: de regels mogen niet de gelegenheid bieden om het Unierecht te omzeilen of buiten toepassing te laten, en de alsnog verrichte beoordelingen moeten niet alleen betrekking hebben op de toekomstige milieueffecten van het project, maar ook rekening houden met alle milieueffecten die zich sinds de uitvoering ervan hebben voorgedaan. Volgens het Hof gelden deze mogelijkheden naar analogie ook voor schending van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Als het nationale recht dat toestaat, kan een nationale rechter, bij wijze van uitzondering de gevolgen tijdelijk handhaven indien dit gerechtvaardigd is door dwingende redenen die verband houden met de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de lidstaat wordt onderbroken, en dit risico niet het hoofd kan worden geboden met andere middelen en alternatieven, meer bepaald in het kader van de interne markt. Die handhaving kan niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om de inbreuk te beëindigen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

De uitspraak is van belang  voor gefaseerde besluitvorming over mer-plichtige projecten en projecten waarvoor een passende beoordeling vereist is. De beoordelingen moeten in ieder geval al plaatsvinden in de procedure waarin wordt besloten over het basisbesluit. Bij gefaseerde besluitvorming over projecten is het dus van belang na te gaan wat precies ‘het basisbesluit’ is en de beoordelingen op tijd te verrichten. In het Besluit mer en ook straks onder de Ow is in ieder geval waar het gaat om de mer-plicht altijd getracht dan wel  beoogd bij gefaseerde besluitvorming het genoemde ‘basisbesluit’ aan te wijzen. Dus geen wezenlijk effect.

Het handelingskader dat het Hof schetst voor situaties waarin deze milieubeoordelingsverplichtingen zijn geschonden is relevant voor de rijksoverheid, bevoegde gezagen en nationale rechters.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.