T-12/17 Mellifera/Europese Commissie
Signaleringsfiche Arrest van het Gerecht van 27 september 2018 in de zaak T-12/17 Mellifera/Europese Commissie
Betrokken departementen I&W, LNV, EZK, BZ, BZK
Sleutelwoorden Consumentenbescherming - Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1056 – Uitvoeringsverordening tot verlenging van de goedkeuringsperiode van de werkzame stof glyfosaat – Verordening (EG) nr. 1367/2006 – Verzoek tot interne herziening – Artikel 2, lid 1, onder g), en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 – Maatregel van individuele strekking – Verdrag van Aarhus (verder: verdrag)
Beleidsrelevantie Deze uitspraak gaat over de beroepsmogelijkheden in het EU-recht voor particulieren en milieuorganisaties tegen milieumaatregelen van EU-instellingen. Deze uitspraak is opmerkelijk, omdat hierin voor het eerst melding wordt gemaakt van de aanbevelingen van het comité van toezicht van het verdrag van Aarhus over de beroepsmogelijkheden van particulieren en ngo’s in het EU-recht tegen milieumaatregelen van EU-instellingen bij het Hof (zaak ACCC/C/2008/32 ). De aanbevelingen van dit comité houden o.a. in dat alle relevante EU instellingen binnen hun bevoegdheden de noodzakelijke stappen nemen om het betrokken publiek toegang tot de rechter te geven in milieu aangelegenheden overeenkomstig artikel 9, leden 3 en 4, van het verdrag. De aanbevelingen zijn van belang, omdat de EU en de lidstaten hierover een standpunt zullen moeten bepalen. In die aanbevelingen concludeert het comité dat de jurisprudentie van het Hof over de rechtstreekse en individuele geraaktheid van ngo’s als bedoeld in artikel 263, lid 4, VWEU, sinds deel I van hun onderzoek, geen nieuwe richting is ingeslagen om te voldoen aan de artikelen 9, leden 3 en 4, van het verdrag en dat de Aarhusverordening dit niet corrigeert of compenseert. Tijdens de vergadering van partijen bij het verdrag in 2017 is besluitvorming over de bevindingen en aanbevelingen in deze zaak uitgesteld vanwege weerstand bij de EU. In 2021 is de volgende vergadering van partijen. Sommige lidstaten vinden dat de EU in 2021 tegemoet zou moeten zijn gekomen aan de aanbevelingen. Inmiddels heeft de Commissie een Roadmap ‘EU implementation of the Aarhus Convention in the area of access to justice in environmental matters ’ vastgesteld op 8 mei 2018. Ook wordt in opdracht van de Commissie een studie verricht naar de mogelijkheden om te voldoen aan de aanbevelingen. Die studie wordt in 2019 afgerond. De Commissie ziet daarbij een rol weggelegd voor de voorzieningen in de Aarhusverordening en het VWEU. De Commissie wijst daarbij op artikel 263, lid 4, VWEU (beroep tot nietigverklaring), artikel 277 (exceptie van onwettigheid) en artikel 267 VWEU (prejudiciële verwijzing met geldigheidsvraag).
Samenvatting van de feiten redenering en dictum Mellifera (een Duitse stichting) verzoekt het Gerecht het besluit van de Commissie (Ares (2016) 6306335) om niet over te gaan tot interne herziening van het besluit waarbij de goedkeuringsperiode van de werkzame stof glyfosaat is verlengd nietig te verklaren. Mellifera heeft de Commissie verzocht om interne herziening op grond van artikel 10 lid 1 van de Aarhusverordening (1367/2006/EG) van uitvoeringsverordening 2016/1056, waarbij de Commissie de goedkeuringsperiode van glyfosaat voor een tweede keer had verlengd. In het bestreden besluit heeft de Commissie het verzoek niet-ontvankelijk verklaard omdat de goedkeuring van de verlenging van de goedkeuringsperiode geen administratieve handeling zou zijn in de zin van de Aarhusverordening; d.w.z. er is geen sprake van een maatregel van individuele strekking. Het Gerecht overweegt ten eerste dat hoewel het inherent is aan een verzoek tot interne herziening dat degene die daarom verzoekt de wettigheid of de gegrondheid van de bedoelde rechtshandeling betwist, dit niet betekent dat de verzoeker het recht heeft om in het kader van zijn beroep tegen de weigering tot herziening argumenten aan te voeren die rechtstreeks de wettigheid of de gegrondheid van de bedoelde rechtshandeling betwisten. Cruciaal is dus of het gaat om een administratieve maatregel (individuele strekking) of een maatregel van algemene strekking. Het Gerecht overweegt dat de goedkeuring van een werkzame stof niet alleen rechtsgevolgen sorteert voor de betrokken aanvrager van goedkeuring maar ook ten aanzien van iedere marktdeelnemer wiens activiteiten de goedkeuring vereisen. Een besluit tot goedkeuring of verlenging van de goedkeuring heeft derhalve een algemene strekking en is geen administratieve handeling in de zin van artikel 10 lid 1 van de Aarhusverordening. Mellifera voert vervolgens aan dat het Verdrag van Aarhus waaraan de Aarhusverordening uitvoering beoogt te geven niet bepaalt dat uitsluitend maatregelen van individuele strekking intern herzien kunnen worden. Het Gerecht overweegt dat artikel 9 lid 3 van het Verdrag van Aarhus weliswaar de mogelijkheid om bestuursrechtelijke procedures in te stellen niet beperkt tot maatregelen van individuele strekking maar dat het verdrag niet rechtstreeks toepasselijk is in de rechtsorde van de Unie en evenmin kan worden ingeroepen als criterium voor de wettigheid van handelingen van de Unie. Bovendien beschikken de partijen bij het verdrag over een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de in die bepaling bedoelde bestuursrechtelijke of gerechtelijke procedures (zie arrest C-404/12P en C‑405/12P, punten 47-53). Het Gerecht verwerpt het argument van Mellifera dat deze rechtspraak van het Hof niet kan worden gehandhaafd vanwege aanbevelingen van het comité van toezicht van het Verdrag van Aarhus hieromtrent. Het Gerecht overweegt dat zelfs al zouden die aanbevelingen van het comité dwingend zijn ten aanzien van partijen bij het verdrag, dan gaat het hier slechts om een ontwerp dat het comité pas heeft vastgesteld na het bestreden besluit van de Commissie. Derhalve hoeft niet te worden geantwoord op de vraag of de aanbevelingen moesten worden vastgesteld door de in het verdrag bedoelde vergadering van partijen, zoals de Commissie onder verwijzing naar de leidraad voor de uitvoering van het verdrag betoogt, dan wel of dit niet nodig was, zoals Mellifera aanvoert. Ten slotte stelt het Gerecht dat hoewel afgeleid Unierecht zoveel mogelijk conform het toepasselijke internationaal recht moet worden uitgelegd, er geen sprake kan zijn van een contra legem uitleg. Nu artikel 10 lid 1 van de Aarhus verordening duidelijk aangeeft dat interne herziening is beperkt tot administratieve procedures zou een uitleg die erop neerkomt dat onder administratieve handelingen ook handelingen van algemene strekking vallen contra legem zijn.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten Dit arrest gaat over de mogelijkheid voor ngo’s om interne herziening te vragen aan de Commissie van de verlenging van de goedkeuringsperiode voor gewasbeschermingsmiddelen. Het arrest gaat ook over de mogelijkheid voor ngo’s om herzieningsbeslissingen van dit soort milieumaatregelen van de Commissie door het Hof te kunnen laten toetsen. De Aarhusverordening biedt ngo’s de mogelijkheid een verzoek tot herziening van administratieve handelingen in te dienen. De vraag is of besluiten ter verlenging van de goedkeuringsperiode van gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden aangemerkt als ‘administratieve handeling’. Handelingen van algemene strekking vallen daar niet onder. Het Hof oordeelt dat een besluit waarbij de goedkeuringsperiode voor een werkzame stof voor de tweede keer is verlengd, een handeling van algemene strekking is, waarvan dus geen interne herziening gevraagd kan worden. Deze uitspraak borduurt voort op de eerder door het Hof uitgezette lijn. Daarin oordeelde het Hof dat de beschikking van de Commissie waarbij Nederland tijdelijk werd toegestaan af te wijken van de verplichtingen van de richtlijn luchtkwaliteit en een verordening over de vaststelling van maximum residugehalten van algemene strekking waren. Ook oordeelde het Hof daarin dat de Aarhusverordening niet getoetst kan worden aan artikel 9, lid 3, van het verdrag (zie fiche arrest C‑401/12P e.a.). De uitspraak leidt niet tot wijziging van beleid of regelgeving: de herzieningsprocedure van de Aarhusverordening blijft alleen mogelijk bij milieumaatregelen van EU-instellingen met een individuele strekking. Dit ondanks dat milieubeslissingen vaak een algemene strekking hebben. Overigens zou de kwalificatie van deze handelingen als handelingen van algemene strekking door het Gerecht kunnen bijdragen aan toegang tot de rechter via de weg van artikel 263 VWEU. Daarvoor is (alleen) nodig dat het gaat om een regelgevingshandeling en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. Dit is nog niet duidelijk, want Mellifera heeft een hogere voorziening (C-784/18) ingesteld. De Europese Commissie houdt deze jurisprudentie nauwlettend in de gaten, omdat het comité heeft geconcludeerd dat alle EU instellingen binnen hun bevoegdheden de noodzakelijke stappen moeten nemen om het betrokken publiek toegang tot de rechter te verlenen in milieuzaken overeenkomstig de artikelen 9, leden 3 en 4, van het verdrag. Het betreft een gemengd verdrag. De EU zal hier een standpunt over in moeten nemen. De Commissie bespreekt een en ander periodiek tijdens de bijeenkomsten met experts van de lidstaten over de uitvoering van Aarhus. Voorstel voor verder behandeling De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.
