T-178/05, broeikasgasemissie, arrest van 23 november 2005 (vervolgfiche)
Vervolgfiche Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Gerecht van Eerste aanleg van 23 november 2005 in zaak T-178/05, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Commission of the European Communities
Betrokken departementen EZ en VROM
Sleutelwoorden Emissiehandel - Nationaal toewijzingsplan - rol Commissie en lidstaten
Beleidsrelevantie Dit eerste arrest over richtlijn 2003/87/EG geeft nadere invulling aan de rol en de bevoegdheden van de Commissie en de lidstaten op het punt van voorstellen van wijzigingen in nationale toewijzingsplannen vóórdat een planperiode van start gaat.. Lidstaten mogen de Europese Commissie wijzigingen voorstellen in hun nationale toewijzingsplannen voor broeikasgasemissierechten - ook al wordt hierdoor het nationale emissieplafond verhoogd - ook nadat de Europese Commissie het nationale allocatieplan al gedeeltelijk had goedgekeurd (artikel 9, lid 3, van Richtlijn 2003/87). Lidstaten mogen deze wijzigingen voorstellen tot het moment waarop het nationale toewijzingsbesluit definitief vastgesteld is (artikel 11, lid 1, van Richtlijn 2003/87). Het recht om wijzigingen voor te stellen laat onverlet dat de Europese Commissie deze latere aanpassingen wel verenigbaar moet achten met de criteria van bijlage III of artikel 10 van Richtlijn 2003/87.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Het systeem van richtlijn 2003/87/EG De CO 2 richtlijn (richtlijn 2003/87/EG) introduceert de handel in broeikasgasemissierechten in Europa om de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. Iedere lidstaat moet daarvoor een nationaal toewijzingsplan opstellen. Dat nationale toewijzingsplan of nationale allocatieplan (NAP) moet onder andere de totale hoeveelheid emissierechten bevatten die de lidstaat voor de betreffende planperiode wil gaan toewijzen aan zijn bedrijven. Het eerste NAP moest uiterlijk 31 maart 2004 bij de Commissie zijn ingeleverd. Onder de richtlijn heeft de Commissie drie maanden om een NAP al dan niet geheel te verwerpen (of fictief "goed te keuren"). Alle wijzigingen die een lidstaat in zijn NAP aanbrengt moeten door de Commissie beoordeeld worden. De richtlijn zegt verder dat het publiek geraadpleegd moet worden bij het opstellen van het NAP. Iedere lidstaat moet zijn finale toewijzingsbeslissing, het nationale toewijzingsbesluit, baseren op zijn door de Commissie beoordeelde NAP en moest deze finale toewijzingsbeslissing, rekening houdend met de opmerkingen uit de publieke inspraakronde, voor de eerste planperiode (2005-2007) genomen hebben vóór 1 oktober 2004. Dat is dus drie maanden vóór het begin van de eerste planperiode.
De feiten Op 30 april 2004 notificeerde het VK zijn NAP bij de Commissie, daarbij aangevend dat het voorlopig was. Het NAP gaf aan dat de totale hoeveelheid CO 2 emissierechten voor de eerste handelsperiode 736 Mt CO 2 bedroeg maar dat dit cijfer nog kon worden herzien in het licht van lopende werkzaamheden.
Op 9 juni deelde de Commissie het VK mee dat zijn NAP incompleet was en dat de ontbrekende informatie alsnog aangeleverd moest worden. Het VK antwoordde dat het eind mei 2004 een werkdocument had gepubliceerd, dat het publiek opmerkingen daarop kon maken en dat de Commissie zo spoedig mogelijk in kennis zou worden gesteld van elke wijziging in het plan.
Op 7 juli nam de Commissie haar beschikking over het NAP van het VK waarin ze het NAP goedkeurde onder de voorwaarde dat de ontbrekende informatie alsnog uiterlijk 30 september 2004 bij haar aangeleverd zou worden. Een cruciale voorwaarde voor goedkeuring was verder dat het VK de totale hoeveelheid emissierechten in zijn NAP niet zou overschrijden. Overschrijding van de totale hoeveelheid moest door de Commissie overeenkomstig artikel 9 van de richtlijn worden aanvaard.
Op 10 november kwam het VK met de mededeling dat het zijn NAP wenste te wijzigen, nadat ze de Commissie al had medegedeeld dat ze de deadline van 30 september niet kon halen. In dat voorstel kwam het VK ook met een verhoging van zijn nationale emissieplafond tot 756.1 Mt CO 2. Pas op 23 december 2004 kwam het VK met de ontbrekende gegevens.
Op 12 april 2005 kwam de Commissie met haar beschikking dat het VK op grond van artikel 9 van richtlijn 2003/87 niet een voorlopig plan mocht indienen. En dat het VK zijn NAP enkel mocht wijzigen om de in de beschikking van 7 juli 2004 aangeduide onverenigbaarheden ongedaan te maken en dat die beschikking van 7 juli 2004 ook elke verhoging van het nationale plafond verbood.
Redenering/dictum van het Gerecht Het Gerecht vernietigt de Commissiebeschikking van 12 april 2005 waarin de Commissie het verzoek van het VK voor verhoging van zijn nationale emissieplafond niet inhoudelijk wilde onderzoeken op verenigbaarheid met de richtlijn.
Kern van de overweging is dat lidstaten het recht hebben wijzigingen in hun NAP's voor te stellen ook nadat het NAP is ingediend bij de Commissie. Die wijzigingen kunnen zowel wijzigingen betreffen op eigen initiatief van de lidstaat als die welke noodzakelijk zijn om de door de Commissie vastgestelde onverenigbaarheden op te heffen. Op deze manier kunnen de opmerkingen van het publiek namelijk nog op een zinvolle manier meegenomen worden (r.o. 57). Het argument van de Commissie dat opmerkingen van het publiek - naar aanleiding van het concept nationale toewijzingsbesluit - er alleen toe kunnen leiden om de emissierechten - binnen de grenzen van het vastgestelde nationale emissieplafond - opnieuw toe te wijzen maar geenszins tot gevolg kunnen hebben dat de totale hoeveelheid emissierechten verhoogd wordt, vindt geen steun in de richtlijn en ook niet in de interpretatieve mededeling van de Commissie zelf van 7 januari 2004. Belangrijk is verder dat het Gerecht de overwegingen uit de richtlijn aanhaalt over de behoeften van de Europese economie (r.o. 60); wel een efficiënte Europese markt van broeikasgasemissierechten maar dan wel met zo weinig mogelijk schade voor de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid. Ook daaruit volgt, volgens het Gerecht, dat NAP's gebaseerd moeten zijn op juiste inlichtingen en beoordelingen over het niveau van de emissies van bepaalde sectoren of bepaalde installaties. Ergo: verhogingen van de totale hoeveelheid emissierechten kunnen ook daarom noodzakelijk zijn, ook nadat een NAP al eens langs de Commissie is geweest.
De Commissie beroept zich verder op haar beschikking van 7 juli 2004 waarin stond dat het VK het nationale emissieplafond niet mocht overschrijden. Het Gerecht aanvaardt dit argument niet en verwijst hiervoor in de eerste plaats naar de richtlijn zelf (r.o. 63) en pas in de tweede plaats (r.o. 64-65) naar de incoherente bewoordingen van de beschikking van 7 juli 2004.
Het Gerecht verwerpt ook het argument van de Commissie dat verhogingen in nationale emissieplafonds (na beoordeling door de Commissie cf. artikel 9, lid 3, van de richtlijn) de stabiliteit van de markt nadelig kunnen beïnvloeden. Maar deze verwerping wordt door het Gerecht wel in het licht van de specifieke omstandigheden van de casus geplaatst:
Het NAP was door het VK al op 30 april 2004 aan de Commissie medegedeeld met de uitdrukkelijke mededeling dat het nationale emissieplafond een voorlopige was; Op 10 november 2004 kwam de mededeling van het VK over de beperkte verhoging van het emissieplafond; Deze in omvang beperkte verhoging werd toen meteen gepubliceerd voor de inspraakronde van het publiek. Bovendien had de Commissie op 10 november 2004 nog geen beschikking genomen over de NAP's van negen andere lidstaten.
In het licht van deze omstandigheden - namelijk ook nog eens zeven weken vóór de opening van de markt - acht het Gerecht de gedachte dat de stabiliteit van de markt een dwingende regel is overdreven.
Tot slot: de Commissie lijkt in r.o. 36 ervan uit te gaan dat de termijn van drie maanden van artikel 9, lid 3, van de richtlijn pas in kan gaan nadat de lidstaat alle inlichtingen heeft verstrekt die de Commissie noodzakelijk acht om het plan als volledig te kunnen beschouwen (een vergelijking dus met het staatssteuntermijnregime). Maar deze interpretatie wordt door het Gerecht van de hand gewezen. In r.o. 73 zegt het Gerecht immers dat er geen grond is om aan te nemen dat de mededeling van een onvolledig NAP tot gevolg heeft dat de in artikel 9, lid 3, van de richtlijn bedoelde termijn van drie maanden voor de expliciete verwerping niet kan ingaan. Wel kan de Commissie een onvolledig of voorlopig NAP verwerpen en kan zo de lidstaat dwingen een volledig/definitief NAP te notificeren voordat de lidstaat een definitief nationaal toewijzingsbesluit kan nemen.
Eerste inventarisatie (en korte analyse) van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het arrest lijkt de deur te openen voor lidstaten om wijzigingen in nationale toewijzingsplannen voor te stellen ook nadat de Commissie deze plannen al conform de notificatieprocedure van artikel 9 van de richtlijn beoordeeld heeft. Nu deze wijzigingen zelfs één van de spilpunten van het ETS-systeem mogen betreffen - de vaststelling van de nationale emissieplafonds van de lidstaten - lijkt ook aannemelijk dat lidstaten - op eigen initiatief - andere wijzigingen mogen voorstellen. De Commissie zal deze wijzigingen inhoudelijk moeten beoordelen op verenigbaarheid met de richtlijn. Het is de vraag aan welke termijn het recht om wijzigingen voor te stellen is gebonden. In ieder geval zijn geen wijzigingen mogelijk nadat het nationale toewijzingsbesluit door de lidstaat is vastgesteld. Veiligheidshalve is het verstandig daarbij de drie maanden termijn van artikel 11, eerste lid, van de richtlijn in acht te nemen. De Commissie gaat daar in ieder geval wel vanuit. Zij heeft namelijk in een nieuwe beschikking naar aanleiding van dit arrest de door het VK gevraagde verhoging van het emissieplafond opnieuw niet inhoudelijk willen beoordelen omdat het VK deze wijziging niet vóór 30 september 2004 (dat is de termijn van artikel 11, lid 1, van de richtlijn voor de eerste handelsperiode) bij de Commissie had ingebracht. Of dit door het GvEA/EG HvJ wordt geaccordeerd voor deze casus is maar zeer de vraag, gezien rechtsoverwegingen 71 en 72.
Het GvEA lijkt de publieke inspraakronde die de richtlijn dwingend voorschrijft vóórdat een nationaal toewijzingsbesluit vastgesteld kan worden zijn nuttige effect niet te willen ontnemen. Dit brengt met zich dat de richtlijn de ruimte laat voor de Nederlandse wetgever om te bepalen dat de reacties van het publiek naar aanleiding van de publieke inspraakronde over het nationale toewijzingsbesluit door de lidstaat niet zomaar terzijde kunnen worden geschoven met het argument dat het nationale toewijzingsplan nu eenmaal al definitief is vastgesteld door de Commissie. Hoewel het Gerecht in de richtlijn ruimte ziet voor dergelijke wijzigingen heeft Nederland ervoor gekozen om deze ruimte niet te gebruiken. In de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is ervoor gekozen om geen wijzigingen meer aan te brengen in het door Nederland vastgestelde nationale emissieplafond als het eenmaal door de Commissie op de voet van artikel 9 van de richtlijn is goedgekeurd. Verzoeken om een hogere toewijzing van broeikasgasemissierechten van een individueel bedrijf naar aanleiding van de publieke inspraakronde kunnen wel gehonoreerd worden, maar de gratis emissierechten worden dan uit de reserve gehaald, en desnoods worden alle individuele toewijzingen van emissierechten naar beneden bijgesteld zonder het emissieplafond als zodanig zelf te verhogen. Het is verdedigbaar dat ook hiermee reeds het nuttige effect van de inspraak wordt verzekerd. Het Gerecht bepaalt dan ook niet uitdrukkelijk dat de richtlijn zou verplichten om bij de voorbereiding van het nationaal toewijzingsbesluit op verzoek van het publiek het NAP te wijzigen. Het is nog onduidelijk of met name het argument van het GvEA over de milieudoelstelling van de richtlijn in het licht van de behoeften voor de economische ontwikkeling en werkgelegenheid zodanig moet worden uitgelegd dat dit met zich zou brengen dat de in Nederland gekozen aanpak gewijzigd zou moeten worden. Uit de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over het nationale toewijzingsbesluit valt in ieder geval geen negatief oordeel af te leiden over de regeling omtrent de voorbereiding van dat besluit (uitspraken van 8 april en 9 september 2005).
Tot slot: het GvEA hecht ook gewicht aan het feit dat de Commissie zelf in haar beschikking van 7 juli 2004 en in haar interpretatieve mededeling over de door de Commissie voorgestane uitleg van de richtlijn het vertrouwen heeft gewekt dat verhogingen in het nationale emissieplafond nog wel mogelijk zijn. De vraag is of een gewijzigde beschikkingenpraktijk van de Commissie op dit punt (waarbij de Commissie dus ondubbelzinnig laat blijken dat verhogingen op eigen initiatief van de lidstaat na afloop van haar (fictieve) beoordeling op grond van artikel 9, lid 3, van de richtlijn niet zijn toegestaan) zo zwaar moet wegen dat dit de bewoordingen, de algemene structuur en de doelstellingen van de richtlijn terzijde kan schuiven. Dat lijkt vooralsnog niet logisch.
Het arrest dwingt niet tot aanpassing van de regeling rond de toewijzing in de Wet milieubeheer. Wel biedt het iets meer duidelijkheid over de ruimte om desgewenst de regeling anders in te richten. Van die wens is vooralsnog niet gebleken.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche en het arrest aan de ministers van EZ en van VROM.
