T-233/09 Acces Info Europe tegen de Raad van de Europese Unie, arrest van 22 maart 2011

Signaleringsfiche
Arrest van het EU-Hof van 22 maart 2011, in zaak T-233/09, Access Info Europe tegen de Raad van de Europese Unie.

Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Toegang tot onderhandelingsdocumenten van de Raad - Verordening (EG) 1049/2001 – transparantie van het Europese wetgevingsproces - vrijgeven van onderhandelingsposities inclusief de identiteit van de betreffende lidstaten.

Beleidsrelevantie
Het Gerecht heeft in deze zaak bevestigd dat er al tijdens het wetgevingsproces een grote mate van transparantie geldt en dus ook op het moment dat in (de) Raad(swerkgroepen) lidstaten voorstellen indienen betreffende Europese wetsvoorstellen. De Raad dient op concrete wijze aan te tonen hoe het vrijgeven van informatie over de identiteit van indieners van voorstellen het besluitvormingsproces van de Raad ondermijnt. De uitspraak kan tot gevolg hebben dat bij een verzoek om toegang tot documenten over wetgeving in voorbereiding, de Raad in het algemeen de onderhandelingsposities, evenals door welke lidstaten die zijn ingenomen, al tijdens het onderhandelingsproces openbaar dient te maken, ook al gaat het om een gevoelig dossier.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Deze zaak betreft de vraag over het vrijgeven van de identiteit van delegaties van lidstaten die voorstellen hebben ingediend in een Raadswerkgroep over de herziening van de Eurowob (verordening nr. 1049/2001), een dossier dat gevoelig ligt en moeizaam verloopt in Brussel. Na een verzoek van Access Info Europe heeft de Raad de voorstellen van de delegaties wel openbaar gemaakt, maar zonder te preciseren van welke delegaties zij afkomstig waren. De openbaarmaking van de namen werd door de Raad geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001. Toegang verlenen tot de identiteit van de lidstaten en hun afzonderlijke standpunten zou in dit geval het interne beraad frustreren en het besluitvormingsproces ondermijnen. Info Access Europe is in beroep gegaan tegen de weigering van de Raad om ook de namen van de delegaties vrij te geven.
Het Gerecht accepteert de argumenten van de Raad niet. Eerst benadrukt het Gerecht dat wanneer de Raad optreedt als wetgever er een ruimere toegang tot documenten moet worden verleend. Toegang van het publiek tot de volledige inhoud van documenten, inclusief wie de indieners zijn, is de regel. De uitzonderingen moeten strikt worden uitgelegd en toegepast. Vervolgens geeft het Gerecht aan dat een ondermijning van het besluitvormingsproces van de Raad hier niet concreet is aangetoond. De door de Raad aangevoerde argumenten zijn volgens het Gerecht te algemeen en abstract om aan te tonen dat door de namen van delegaties vrij te geven de manoeuvreerruimte van delegaties wordt beperkt. De voorstellen zijn niet bijzonder gevoelig in die zin dat door de openbaarmaking van de namen van indieners van de voorstellen afbreuk wordt gedaan aan een wezenlijk belang van de Unie of van de lidstaten. Het ontbreken van vooruitgang bij het wetgevingsproces kan volgens het Gerecht worden verklaard door vele andere politieke en juridische oorzaken. Ook het feit dat de lopende besprekingen een voorbereidend karakter hebben en er over die voorstellen nog geen consensus is gevonden, kan naar het oordeel van het Gerecht niet rechtvaardigen dat van een ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces worden gesproken. Er is geen voldoende ernstig en redelijkerwijs voorzienbaar risico dat toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 rechtvaardigt.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten van het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
Het arrest kan gevolgen hebben voor de manier waarop in Brussel onderhandeld wordt over Europese wetgeving. Het is tot nu toe gebruikelijk dat de Raad tijdens de onderhandelingen over Europese wetgeving in het algemeen de identiteit van lidstaten in relatie tot hun standpunt niet prijs geeft. De gedachte is dat die vrijgave de manoeuvreerruimte van lidstaten beperkt en dat lidstaten hun inbreng voortaan niet meer op schrift stellen. Dit is gebaseerd op de verwachting dat dan onder druk van de publieke opinie standpunten verstarren, er minder ruimte overblijft om af te wijken van eerder ingenomen posities en er daarom minder ruimte voor compromis in de Raad overblijft (met een eventuele impasse in het wetgevingsproces tot gevolg). Het Gerecht geeft echter aan dat een ondermijning van het besluitvormingsproces van de Raad hiermee niet concreet is aangetoond. De algemene gedachte dat openbaarheid van namen leidt tot een minder efficiënt besluitvormingsproces, houdt dus geen stand. De bewijslast om een serieuze ondermijning concreet aan te tonen lijkt bovendien zeer zwaar.
De juridische dienst van de Raad heeft over dit arrest een document (30 maart 2011, 8421/11 LIMITE) opgesteld met de mogelijke gevolgen van het arrest en een actieplan. De JDR geeft in overweging om de identiteit van delegaties in relatie tot hun posities niet meer op te nemen in documenten. Onderdeel van het actieplan is het voornemen van de Raad om beroep in te stellen tegen de uitspraak van het Gerecht bij het Hof van Justitie. Nederland zou zich in deze procedure kunnen voegen aan de zijde van de Raad. Dit omdat het voor Nederland mogelijk moet blijven om in bepaalde gevallen de identiteit van delegaties met een beroep op artikel 4 lid 3 van Verordening 1049/2011 niet openbaar te maken. Er loopt momenteel voor het Gerecht een vergelijkbare zaak (T-452/10, Client Earth tegen de Raad), die ook toegang tot documenten in het kader van de herziening van de Eurowob betreft (i.c. advies van de juridische dienst van de Raad). In deze zaak, waarin Nederland niet heeft geïntervenieerd, spelen vergelijkbare argumenten (manoeuvreerruimte etc.) een rol, die raken aan de meer algemene vraag of er nog informatie is die niet openbaar behoeft te worden gemaakt in een lopend en gevoelig wetgevingsdossier.

Voorstel voor behandeling
De ICER stelt voor om het fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan alle Ministers toe te zenden.